2《公共行政学》第2章行政环境

（3）组织文化的特征。 目前，对组织文化的评价还不可能有 一种可以量化的标准，而仅能通过一个组 织所具有的如下特征予以识别： • ①组织成员的同一性程度。②团队精 神。③对人的关心程度。④组织的一体化 的程度。⑤风险承受程度。⑥民主程度。 ⑦报酬标准。⑧重视结果。⑨控制程度。
案例
• 世界卫生组织每年都对世界主要城市的大气 质量污染情况进行监测评比，沈阳作为一个老污 染城市历来“榜上有名”，1988年还曾进入到世 界十大污染城市第二位。沈阳市属以煤烟型大气 污染为主的城市，全市每年燃煤量达1000万吨， 这些煤炭的60％都是在冬季取暖中烧掉的。为了 使沈阳冬季大气污染严重的情况得到明显改善， 沈阳环保部门从2002年初开始对各种锅炉、窑炉 进行治理，取缔了一批严重冒黑烟的炉窑。 结合上述案例，谈谈你对行政环境与公共行 政之间关系的认识。
五、具体环境与公共行政
1、具体环境的概念与内容 具体环境也叫组织环境，是指具体 而直接地影响和作用于公共组织、行政 行为和组织凝聚力的公共组织的内部与 外部环境的总和。它包括组织文化、组 织结构、组织的规章制度、组织的凝聚 力、管理对象等。
组织环境一般是比较稳定并比较确定的。 公共组织的机构、职权、职能、人员、规章 制度和组织文化等一旦形成，处于比较稳定 状态，不仅不会轻易改变，而且要改变也是 十分困难的。这些管理要素的稳定性保证了 公共行政的有序性。 组织环境的影响和作用涉及到组织的效 率和工作人员的士气。
（3）文化环境与公共行政 文化环境是由意识形态、道德伦理、价值观 念、社会心理、教育、科学、文学艺术等要素的 总合。文化因素渗透到社会系统的各个领域，对 行政体制、政府职能、行政行为、行政心理等影 响不仅是广泛的，而且是深远的。文化环境为公 共行政提供智力支持和精神动力，提供行政价值 观和行为规范。可以讲，有什么样的文化环境就 塑造出什么样的公共行政。适应文化环境的公共 行政能够反过来改善文化环境。 以科学民主为核心的现代文化是现代公共行 政文化的重要内容。 应当特别指出的是，意识形态对公共行政有 指导作用和强制性的作用。
第二章 行政环境
一、行政环境的含义
公共行政环境是指直接或间接地作用 或影响公共组织、行政心理、行政行为 和管理方法与技术的行政系统内部和外 部的各种要素的总和。
•行 政系统和行政行为的环境，才能称之为公 共行政环境。对公共行政环境有不同的分 类方法，这里将公共行政环境分为一般公 共行政环境和具体公共行政环境；一般公 共行政环境是指公共行政系统外部的宏观 环境，具体公共行政环境是指组织内部的 环境。一般公共行政环境包括自然地理环 境、政治环境、经济环境和文化环境；具 体公共行政环境包括组织文化和管理对象 等。
巴西政府再三研究，经过半个世纪的酝酿， 1960年决定把首都由沿海迁往内地巴西利亚，以促 进广大边远地区，特别是中西部地区和亚马逊河地 区的开发。首都设到巴西内地高原上，在此形成一 个政治中心和文化中心，既使国家政令和文化思潮 得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，唤 起开发落后地区的民族意识，又使以巴西利亚为中 心，形成伸向全国重要城镇和边疆地区的交通网， 带动了周围地区的开发和建设。根据社会环境的变 化，巴西利亚首都的兴建，确实大大促进了巴西政 府的行政管理职能作用的发挥。
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对公共行政环境的研究形成了一门新 学科叫公共行政生态学。美国哈佛大学教 授高斯最先提出对公共行政环境问题进行 研究。1936年他发表了《美国社会与公共 行政》，提出了公共行政与公共行政环境 之间的关系问题。1947年他发表了《政府 生态学》，更加强调公共行政环境对公共 管理的作用。但是，作为一门新学科并没 有形成。
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1、公共行政环境决定、限制与制约公共行政。 有什么样的公共行政环境就有什么样的公共行政。 • 2、公共行政必须适应公共行政环境。如果公 共行政不适应公共行政环境，也就是政府没有适 应环境的能力，那么就无法进行有效的公共行政 管理。 • 3、公共行政环境的发展变化必然导致公共行 政的发展变化。 • 4、公共行政对公共行政环境也有反作用。公 共行政可以利用公共行政环境提供的实际条件和 要求，选择切合实际的公共行政目标，确立科学 的行政关系。通过达成行政目标而达到改善公共 行政环境的目的。
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里格斯将公共行政分为三种模式：一是 融合型公共行政模式，是农业社会的公共行 政模式，它的主要特点是公共行政是建立在 自给自足经济基础上的家长制，任人惟亲， 实行等级森严的世卿世禄制度；二是衍射型 公共行政模式，是工业社会的公共行政模式， 它的主要特点是建立在大工业生产方式基础 上的民主行政，官员依法任命，依法行政； 三是棱柱型公共行政模式，是从农业社会向 工业社会过渡的公共行政模式，它既有农业 社会的公共行政的某些特点，也有工业社会 公共行政的某些特点，是两者混合体。
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组织环境虽然受一般环境的影响，但 是一旦组织环境形成自身的特点以后，却 能够抵御一般环境的压力，保持组织环境 的特性。 • 组织环境是一种约束力量和整合力量。 组织环境是一种没有形成规章制度的规章 制度，是一种没有制度化的制度。它是一 种无形的组织规则和组织压力。
2、组织文化 （1）组织文化的含义。组织文化是指组 织在一定的环境中，逐步形成的全体公共组 织成员所共同信奉和遵守的价值观，并支配 他们的思维方式和行为准则。组织文化在政 府也可以称之为公共行政组织文化，在企业 则称之为企业文化。组织文化包括组织观念， 法律意识，道德感情和价值观等。
案例分析
• 人类总是在一定的环境中生存和发展的。 一个国家的行政管理活动也必然是在一定的环 境中进行的。行政管理要受到外部环境的影响 和制约，同时又反作用于外部环境。首都是一 个国家中央政府所在地，通常是这个国家的政 治、经济和文化的中心。首都设在哪里，要考 虑地理气候、资源情况、经济发展、文化开发、 国防安全等等各方面的条件，根据自然环境和 社会环境，选定最有利于发挥国家行政管理功 能作用的地点作为首都。
2、社会环境与公共行政
（1）政治环境与公共行政 一个国家的政治制度、政党制度、阶 级状况、法律制度、政治文化等构成了这 个国家公共行政的政治环境。政治环境决 定并制约公共行政。政治体制决定行政体 制，决定政治与行政两者的关系，决定权 力的制衡关系，决定行政权力的划分与运 行方式。
（2）经济环境与公共行政
四、一般行政环境与公共行政
• 一般行政环境是指公共行政的宏观环 境，不仅指一个国家的公共行政所赖以生 存和发展的自然地理环境、政治、经济、 文化环境，也包括国际环境。
1、自然地理环境与公共行政 自然地理环境是指一个国家所处的地理 位置和自然状况。自然地理环境不仅对民 族的形成和对政府的塑造有重要影响，而 且能为公共行政管理提供物资资源，对确 立公共行政目标和进行行政决策有很大的 影响，有时甚至有决定性的影响。自然地 理条件和资源决定并限制了政府的决策和 行政目标的选择。同时，公共行政也能够 破坏自然环境。另一方面，各国政府也可 以制定恢复和保护生态环境的发展经济的 政策。
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二战以后，美国狂热地推销其价值观、 社会制度和公共行政模式。他们乐观而盲 目地认为发展中国家只要采取美国政府体 制就能够管理好国家。但事实并非如此， 这引起了美国一些学者的反省和深思。他 们看到了公共行政环境对公共行政的制约 作用。1957年哈佛大学教授里格斯发表了 《比较公共行政模式》，1961年又发表了 《公共行政生态学》，这是公共行政生态 学的代表作，开以生态学方法研究公共行 政的风气之先河。
案例分析
• 行政环境与公共行政之间是相互作用、相互制约、相 辅相成的关系，就是二者之间基本的辩证关系。这种关系 以行政环境为主体则表现为行政环境制约公共行政，起到 促进或者阻碍作用；若以公共行政为主体则反映为公共行 政对行政环境的改造，以保持二者之间的动态平衡。 • 第一，行政环境对公共行政的制约。行政环境对整个 行政活动具有很强的制约性。良性行政环境为行政活动提 供有有利的条件，恶性行政环境则会对公共行政起阻碍作 用。沈阳作为老污染城市，这样的环境无疑严重影响沈阳 市整个行政管理活动。 • 第二，公共行政对行政环境的改造。公共行政通过选 择切合实际的行政目标来达到改善公共行政环境的目的。 沈阳市环保部门通过对各种锅炉、窑炉进行治理，取缔一 批污染严重的炉窑，来达到改善沈阳市的行政环境，维护 广大市民的公共利益。
二、行政环境的特点
• 1、复杂性。公共行政环境是多种多样的，是 多层次、多结构的，是非常复杂的。 • 2、约束性。公共行政只能在公共行政环境所 提供的空间和各种条件下进行，不能超越它所提 供的各种限制条件，必然受到公共行政环境的约 束。 • 3、特殊性。公共行政环境的特殊性首先表现 在各种公共行政环境之间的差异性上。其次，这 种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共 行政环境的差别。 • 4、不稳定性。一般来讲公共行政环境是比较 稳定的。但是，公共行政环境有时也是不稳定的。
三、行政环境的作用
• 公共行政环境作用主要表现在它与公 共行政之间的相互的关系上。它们之间的 关系是互相适应、互相作用的关系，是输 出与输入的关系。公共行政环境决定、限 制和制约公共行政，公共行政必须适应公 共行政环境。同时，公共行政对公共行政 环境也有能动作用，它可以影响和改造公 共行政环境。公共行政环境作用并影响行 政组织、行政心理、行政行为和管理方法 与技术。
（4）国际环境与公共行政 国际环境是指一个国家同世界各国、 各地区之间的政治、经济、文化和自然地 理等方面的关系。现在公共行政向地区化 和全球化方向发展，所以，国家关系对公 共行政就显得更为重要。国家环境对公共 行政的影响有时也是决定性的。
案例：社会环境变化和首都迁移
巴西联邦共和国国土辽阔，面积有850多万 平方公里，全境大部为丘陵、高原和低山。交通 不发达，大部分道路为自然路，铁路总长仅2万余 公里，沿海航道为许多地区之间惟一交通渠道。 原先首都设在里约热内卢，它偏居东部海岸，远 离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递 到全国，尤其是边远地区。广大内地长期得不到 开发。到本世纪40年代，巴西已开发的面积还不 及总国土的23%，全国经济发展严重不平衡，对国 防安全工作也极为不利。
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价值观是组织文化的核心。以价值观为 核心的组织文化是形成组织规范、工作准则、 思维方式、行为方式和人际关系准则的源泉。 • 公共组织的组织文化是来源于统治阶级 的意识形态和传统文化。在我国为人民服务 是公共组织文化的核心价值观，这是由马列 主义的意识形态决定的。同时，我国传统上 也有“君为轻，民为本，社稷次之”民本传 统。当然，传统文化有其局限性，必须对它 进行去粗取精、去伪存真、推陈出新。
经济环境是由社会生产力和生产关系的状况 构成的。经济环境对公共行政有决定性的影响。 经济基础决定上层建筑，作为上层建筑重要组成 部分的政府必然由经济基础决定，从而决定了公 共行政的性质、目标、原则、行为和方法。公共 行政不可能超越经济环境所提出的要求和所提供 的各种条件，尤其是政府职能的确定和行政目标 的选择，更是如此。在公共行政与经济环境的关 系上，经济环境的决定作用是最根本的，是首要 的。但是，公共行政对经济的反作用也是很大的。 一旦行政体制适应经济体制，就能够强有力地推 动经济发展。
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但是，组织文化是领导者营造的，尤 其是组织的创始者和以后的继任者们，他 们的倾向性和主导思想起着决定性的作用。 还有组织的第一批成员在组织活动和交往 中所体验和领悟的东西而逐步演变为组织 的各种规范和准则，并且作为一种组织文 化保持下来。
（2）组织文化的作用。 • • • • 组织文化具有价值导向作用。 组织文化是管理的基础，管理的灵魂。 组织文化是组织的个性。 组织文化为组织和组织成员提供精神 动力。 • 组织文化的稳定性。