纺织品和多种纤维协定

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纺织品和多种纤维协定

1981年9月,五十多个国家的代表在日内瓦集会,重新开始讨论贸易前景以及纺织品和服装贸易保护主义问题。二十多年来，发达国家一直对从第三世界国家进口纺织品设置壁垒。截止到1981年，全球贸易中85%的棉花、羊毛以及人造纤维制品己被管制（见图表6）。由于这一行业是创造世界范围内就业机会的最大源泉，因而这方面贸易谈判的成果对所有参加国来说都是至关重要的。发展中国家依靠纺织和服装业作为其工业化战略的基础，若没有这一自由度更高的世界贸易行业，这些国家在以后若干年内将面临更为低速的增长。然而，出于对国内基础工业衰退的关注，发达国家普遍赞同更严格的管制。欧洲共同体各国和美国政府曾受到来自地方产业和工会的压力，让其减少纺织和服装的进口。

多种纤维协定（MFA）是1974年在关贸总协定的主持下签署的一个多边条约，1977年展期四年，日内瓦的讨论主要集中在协定展期问题上。该协议订立之初被构想为一项临时性措施，列示出了指导国际纺织品和服装贸易的原则。从理论上讲，该协定的目的是为了给发展中国家提供有保证的且日益增长的进入发达国家市场的机会，而同时又使发达国家政府能够防止其国内工业的混乱和破坏。从实践中看，该协定并不是临时性的，它未能给发展中国家的出口提供有保证的且日益增长的市场机遇，而且也未能防止发达国家的市场混乱。所

以，随着1981年12月31日协定期满日的接近，无一方对现行的协定感到满意。发达国家，尤其是欧洲经济共同体，都阐明了在就业下降和进口上升方面持续发生的问题。（见图表3、图表7）；而发展中国家则抱怨说，工业化国家利用多种纤维协定来保护其无竞争力的工业，因而使发展中国家的经济和社会发展遭受了损害。在随后短短三个月多一点的时间里，参加国仍未就该协议的基本目标达成一致意见。一些发达国家和发展中国家公开质问：若允许协议期满终止并在由此产生的“对全体都自由”的环境中获取机会的话，是否对它们自身的利益更为有利？

然而美国却关心多种纤维协定崩溃的可能性。在过去的25年中，美国在组织全球纺织品贸易方面扮演着举足轻重的角色，美国贸易代表办事处、国务院以及财政部的官员则担心，多种纤维协定的解体会导致欧洲对第三世界贸易保护主义的爆发，这对于正在倡导世界贸易更加自由化的里根总统来说，确实是个令人烦心的前景。而且，美国的纺织品和服装企业以及工会正对美国政府施加压力以加强管制。若多种纤维协定土崩瓦解，则里根政府抵挡贸易保护主义的压力将更为艰难。

1．多种纤维协定的演变

纺织品和服装行业保护主义的历史根源于这一行业在所有国家的行业业绩和经济发展中的关键作用。纺织和服装业是有分工的、劳动密集型的行业，主要生产纱线、纤维和布匹。在工业化早期阶段，许多国家适宜发展纺织和服装业，这是因为它们对资本和技艺的要求

低，而且具有可以普遍获得的标准技术。英国在19世纪将其工业基础建立在纺织和服装业上，美国和欧洲的国家在20世纪中叶主宰了这一行业，发展中国家则在50年代后期以强大的国际竞争者的面目出现。随着纺织品贸易数量和金额的上升，这一行业己在全球范围内显示出重要的作用。

截止到70年代后期，纺织和服装业提供了世界范围内的2500万个工作岗位。在发展中国家，纺织和服装业中的生产性就业占全部制造业就业的平均份额为30%，在某些发展中国家，这一比率则达到50%或者更高（见表A）。对工业国家来说，纺织和服装业提供了全部制造业就业的14%，例如，1979年，美国企业雇用的员工总数为210万，欧洲经济共同体的企业则为250万。由于纺织和服装业在工业国家里属于古老的行业，因而这类行业的企业往往集中在衰落的地区，雇用了许多贫困阶层的工人，包括年老者和少数民族；妇女作为第二个工薪族，也常受雇于纺织和服装业。结果是，纺织业的工人和很少能获得另外的就业机会，若其失去原来的工作，很难重新受到培训（见图表A

这一产业的三个主要部门—纤维制造、纺织以及服装业—在行业结构和特征方面各不相同。纤维制造业包括规模较小且各有分工的天然纤维制造商，以及包括像杜邦那样的大公司在内的人造纤维制造商。纺织企业也同样存在差异，诸如伯灵顿工业公司和J.P.史蒂文公司这样的大制造商，是《财富》杂志所列的200强企业之一，生产各类时尚的布匹和材料，相对说来它们都是资本密集型的企业；在这一系列纺织企业的另一端则是成百上千的小型专业化企业，能常由单个家庭拥有和经营，最后，服装业是整个行业中分工最多的部门，也是国内和国际竞争最强的领域。大部分生产服装产品的行业进入障碍极低：具备了几台缝纫机，几乎任何人都能加工出一条裤子或一件衬衫。由于劳动力是关键的成本要素，因而发展中国家的低工资为其提供了较大的利益优势（见表1、2、4、5、8）

第三世界国家中低成本竞争者的出现使得工业国纺织和服装业的制造商极力进行院外活动，以争取实行保护主义。由于纺织企业数量较多且在美国和欧洲广泛分布，因而这类企业和工会习惯于施加政治影响。早在50年代中期，纺织和服装业就影响、说服了政府对纺织品进口实行壁垒。多种纤维协定本身可追溯到1956年，当时美国纺织界对日本纺织品发动了一场猛烈的进攻，尽管从日本进口的纺织品仅占美国纺织品消费的2%，美国政府仍受到了来自该行业的巨大压力：行业联合抵制结束后，保护贸易法案被引入国会，并游说高层力量以实行关税和配额。

然而，艾森豪威尔总统并不想对纺织行业实行高额关税或数量限

制。关税的增加会减弱美国促进世界贸易自由化的努力，而且使用数量限制的方法为关贸总协定所禁止。因此，艾森豪威尔总统决定与日本商谈达成一项自愿的协议，日本在连续五年内限制其棉纺织品对美国的出口，以此换取美国不再采取一步的限制行动的保证。这一所谓的“自动出口限制（VER）于1957年1月颁步，它为随后的25年提供了纺织和服装保护主义的模式。

“自动出口限制”鼓励了生产设施向低工资国家的转移。很快地，美国从其他亚洲国家和地区特别是香港的进口量超过了以前被日本占领的市场容量。面对着向美国市场提供的商品的不断增多，美国便寻求一种更为全面的协议以控制进口物流量。1959年，美国在关贸总协定的主持下进行了一项调查，关贸总协定讨论会可以起到使任何偏离关贸总协定规则的行动合法化的作用。1961年6月，在关贸总协定的讨论会上，美国告诉发展中国家它们有两种选择：或者是对工业化国家单方面地施加限制，或者是协商订立市场瓜分协议。在这种情况下，发展中国家就没有什么选择余地了。16个国家签订了一项协议，称作“短期协定”，并在一年之内，完成了关于棉纺织品国际贸易“长期协定”的谈判工作。

该长期协定被假定为能持续五年，规定发展中国家出口量以5%的年增长率增长。当长期协定于1967年和1970年展期时，心怀不满的出口商们便寻求减弱长期协定效力的途径，由于长期协定限制的对象仅仅是棉纺织品—按重量规定了50%或稍高的含棉量，日本、中国台弯、韩国以及香港发现它们可以将其他纤维和棉混织在一起以增加

其出口。结果，60年代后期，美国人造纤维产品的进口剧增（见图标9）。

纺织业的工业家和工会对日益增强的竞争做出了反应，要求用一个包含各种纤维在内的协议来取代长期协定。1971年，美日之间达成了一项三年期的双边协议，包括羊毛和人造纺织品；同香港、中国台湾和韩国也达成了一项类似的五年期协议。当这些关于多种纤维的双边协议各就其位时，一项多边的多种纤维协议的阶段也就到来了。由于东亚国家开始将出口转向欧洲，因此，欧洲国家希望更多地实行贸易保护主义，而东亚国家则需要一项协议，来保证不丧失它们在未受限制国家中的市场份额。曾经是纺织品自由贸易拥护者的日本、发现自己更有义务遵守国际协议。在两到三年的时间内，日本己经从世界上最大的纺织品出口国沦为纺织品的主要进口国。日本的高工资以及1971年日元的重新估价使得日本产品同欠发达国家的纺织品相比失去了竞争力。

1974年，第一个多种纤维协定签订了（见附录1）。像长期协定一样，多种纤维协定被构思设计为一项全球的机构或体制，在这个框架之内，各国可分别谈判确立双边协议。多种纤维协定保证发展中国家的纺织品出口量可维持在6%的年增长率水平上，而且在配额的使用上具有相当的灵活性。然而，为适合贸易保护主义的某一特定需要，工业国更乐于同发展中国家谈判并达成双边协议。

2.多种纤维协定下的纺织品贸易

2.1欧洲经济共同体

长期以来，纺织品和服装业在美国和欧洲一直呈现衰退状态。低收入、需求弹性、强大的外国竞争以及低水平的投资促进了这一增加值很低的产业部门的让位。而且后进入这一行业的发展中国家采用了一些技术革新措施，而欧洲多数国家和美国的生产商却延误了技术改造的进行。多种纤维协定原来设想的目的是控制发展中国家进口的增长，以逐步淘汰工业国家该行业中无竞争力的部分。若市场按3%—4%的年率增长，且发展中国家的市场份额按大约6%的年率增长的话，那么有序衰退就或许会发生。但是，在签订第一个多种纤维协定的数月里，这些假定己被逐渐削弱了。石油价格成四倍的速度上升以及同不断增加的失业相伴随的全球性衰退，使大多数工业国政府对多种纤维协定深感不悦。

特别是欧洲经济共同体，遭受了重重的一击。1973年—1980年，由于纺织品和服装的进口从21%的市场份额增加到44%，就业随之按每年4%的速度下降。这一问题的一部分原因是欧共体在多种纤维协定的前三年己逐渐行动起来,谈判综合性的双边协议。鼓励同前殖民地国家进行贸易的传统以及同某些纺织品出口商的密切关系抑制了欧洲经济共同体贸易政策系统化的提出。此外，同十个主权国家达成一致确实是件困难的事情。在英国、比利时和法国出现强大的贸易保护主义压力的同时，德国、荷兰和丹麦则申辩要求更自由的贸易。例如，比利时政府将贸易保护主义视为堵住巨大失业的惟一途径。1973年——1978年，比利时服装业就业降低了32%（28000名工人失业）。由于该行业集中在经济增长缓慢的佛兰芒地区，失业的工人中

仅有1/3的人能找到工作。相比之下，德国尽管有行业损失，仍愿意倡导自由贸易。1973年以后，德国的纺织和服装业制造商代价惨重，被迫解雇了21.5万工人。然而到1978年，登记在册的原纺织和服装失业工人仅为2.85万人，1973年这一数为1.3万。

尽管在纺织品贸易政策问题上欧洲内部存在着斗争，但1976年欧洲各国政府在采取强有力的保护主义行动这一问题上取得了一致。截止到1977年，欧共体己同主要的纺织品供应商谈判了22个双边协议。这些协议远比多种纤维协定中所允许的原则更具限制性。以前，欧共体是在特定的基础上谈判双边协议，即分别对待每一出口国并允许它们谈判，争取最好的可能待遇。新的欧共体体制被称为全球化的双边协议，在这一体制下，对进口总量设定一个目标，出口国各自占有这块“大陷饼”中的一定规模，这样某一国在馅饼上多得一块就意味着另一国必须少得一块。而且，灵活性条款变得更加严格，某些产品种类的年增长率被确定在0.5%的低水平上。

当1977年多种纤维协定展期时，欧共体曾寻求使其双边协议中的限制性条款同多种纤维协定保持一致。结果便在多种纤维协定中插入了下述“合理背离”条款：“……委员会同意，在多种纤维协定的框架体制内，这样的双边磋商和谈判应遵循平等和灵活的原则进行，目的是达成相互能够接受的解决方案……这不包括在特定情况下对协议的特定部分经一致同意的合理背离。”

多种纤维协定在1977年展期的结果对欧洲经济共同体的贸易保护主义者来说，似乎是个胜利，但该协定仅仅是贸易保护制的一个框

架，欧洲经济共同体并不能保证对发展中国家的限制会帮助共同体的某些成员国。欧洲共同体己成为世界上最大的纺织品和服装进口地，其进口量占工业国家消费的全部纺织及服装类进口的45%，占发展中国家向发达国家出口总量的55%，由于欧洲经济共同体成员国之间的贸易每年达220亿美元，且美国是欧洲纺织品和服装的最大的外部供应商，因此只有对发展中国家的进口量的显著削减才能使英国、法国及其他国家感到满意。（即使美国比大多数发展中国家对欧洲经济共同体的出口量都大，欧洲国家也没有力量同美国谈判双边协议。为阻止美国纺织品潮水般地涌入欧洲，一些欧洲制造商就某些人造纤维的进口对美国提起反补贴税诉讼。欧洲国家宣称，人为造成的美国石油低价等于补贴了以石油为基础的纤维生产。）

1977年——1981年，欧洲共同体就某些双边协议中削减（进口）问题进行了谈判。然而，使许多成员国懊恼的是，欧洲经济共同体发现较严格和复杂的双边协议执行起来难度很大。当多种纤维协定第二次展期时，工业国和主张保护主义的国家迫切要求对该协定做几处重要修改，一个基本要求是，纺织品和服装的进口增长水平必须直接受进口国市场增长的约束；第二个要求是，区别对待较贫困的发展中国家和那些描绘成新兴工业化的国家和地区，如香港、新加坡、韩国。这一建议是对从前做法的一项重大偏离。按照长期协定和第一个多种纤维协定，所有的发展中国家均被同等对待。但甚至在关贸总协定内部己开始进行官方的展期讨论之后，欧洲经济共同体成员国之间仍存在巨大分歧。它们的代表仅带着成员国的部分授权到达了谈判场所，

其行动可以受到部长联席会议的否决。

2.2发展中国家

在关贸总协定第一次会议上，欧洲经济共同体没有提出官方立场，但其初步的建议立即遭到了发展中国家代表的猛烈抨击。发展中国家将多种纤维协定谈判的成果看得至关重要，并且第一次在同工业化国家商讨之前就取得了一致的谈判立场。下面是在谈判前发布的一份官方声明1：

发展中国家对发达的进口国促进纺织品和服装的世界贸易自由化的承诺尚未完成表示关注。而且，发达国家之间无限制的贸易加剧了多种纤维协定下的贸易体制的限制性质，它们坚决主张反对发展中国家实行歧视政策。进而，在发达国家严厉限制发展中国家的纺织品和服装进口的同时，它们却继续大幅度地扩大其对发展中国家的出口，既包括纺织机械、化学制品、纤维及相关的产品，也包括影响总体贸易平衡的非纺织产品。

参加国强调，二十多年来，发展中国家出口一直面对着日益严重的歧视性和限制性的贸易制度，这一制度背离了关税与贸易总协定的一般规则和惯例。尽管最初将该协定明确理解为一项临时性协议，但带有歧视和限制性的贸易制度却多次被修改、展期并在范围上不断扩大。发展中国家无法接受这一带有贬损性质的制度的存在，世界纺织品和服装贸易必须逐渐回复到符合关贸总协定一般原则和惯例的自由贸易状态，以实现真正意义上的贸易自由化。

122个发展中的纺织品出口会议，于1980年11月3-7日在哥伦比亚的波哥大举行。

尽管这显示了发展中国家的团结一致，但无人能确定这种共同的态度能维持多久。发展中国家拥有不同的工业生产能力，新的多种纤维协定对不同的发展中国家的影响也将各异。像香港、中国台湾、韩国和新加坡这样的国家和地区，行业具有极强的竞争力，产品宽度很大，它们赞成贸易自由化。而其他国家，如印度，仅在几种产品上具有竞争力，并不是对所有的保护主义都持反对意见。印度及其他几个国家从贸易限制中得到了好处，因为这种限制将低工资国家封锁在印度市场之外。最后，如斯里兰卡等一批配额很少的国家，在低质产品上具有竞争力，若对香港等竞争能力更强的地区和国家实行更为严格的限制，则这些地区和国家或许会从中受益，（斯里兰卡的情况令人啼笑皆非，发达国家通过世界银行融资支持斯里兰卡建立了纺织和服装工业，但是，这一初出茅庐的产业很快就受了它的资助人所实行的进口限制的威胁。）

传统上，发展中国家己经接受了某些贸易限制以保证进入发展中国家市场的机会或权利，但近期进口国要求区别对待不同的出口商以及削减最大的纺织品制造商配额的攻势似乎具有不同往常的威胁力。所有发展中国家都感到限制其主要出口商的做法实属目光短浅，它们认为，若没有纺织品所创造的外汇收益，它们就会被迫对国际银行提出巨大的信贷需求。此外，香港、中国台湾和韩国（以纺织界三强著称）的贸易官员不断发表言论，反对更为严厉的限制的趋势。若多种纤维协定按欧洲经济共同体的意见进行修改的话，上述纺织界三强就得不到什么好处了。例如，香港高声反对那些“不公平的、违反原则

的道貌岸然的主张”，这些主张一贯被用来使那些仅仅针对发展中国家的贸易限制合理化。它们认为，欧洲国家所谓的“从美国和其他工业化国家的进口不会受到新的多种纤维协定的影响，因为那些国家在生活水平上有着类似的工资成本”的断言是对比较利益原则和最惠国原则的一大背叛。一纺织品官员表明：发展中国家接受了多种纤维协定，以此换来的是它们的市场进入权的模糊保证。它们不是将这一协定作为送给主要进口国的礼物来接受的。

2.3美国

既然欧洲国家用发展中国家的立场存在如此巨大的分歧，美国就成为决定多种纤维协定之未来的关键因素了。像欧洲经济共同体一样，美国要取得内部的一致也仍然困难重重。美国贸易政策的形成同欧洲经济共同体内部贸易政策的形成有许多类似之处。虽然美国没有必要同主权国政府作斗争，但在重大贸易问题上，美国行政部门内部以及行政部门和立法部门之间一直关系紧张。一方面，美国总统、国务院、美国贸易办事处以及财政部通常都赞成贸易自由化；另一方面，商务和劳动部同国会立场一致，总是维护该行业的保护主义者的观点。由于行政部门要依靠立法部门的授权来谈判贸易协议，所以美国贸晚政策常常反映了两大部门之间讨价还价后又互相让步的交易特点。

在60年代和70年代早期，政府内部贸易保护主义者的力量相对成功地影响着政策制定。结果美国纺织服装业在70年代中期进展状况好于其欧洲伙伴。美国市场的进口份额仅为欧洲水平的一半。尽管

美国纺织和服装市场受到1974年——1975年衰退的影响，然而，增加的保护措施减轻了进口竞争对美国制造商的压力。美国纺织服装业的某些部门仍对进口量感到担忧，然而在美国政府高层，很少有人赞成更严格的限制，1977年，多种纤维协定第一次展期时，若仅仅是期限的延长，美国会感到高兴的。但最后的结果是，欧洲国家要求增加的“合理背离”条款得到了同意，因为欧洲认为这样做是使欧洲国家不超出多种纤维协定的准则范围的惟一途径。

但是美国并没有立即趁机利用“合理背离”条款。官僚政治的自由势力占了上风。1978年，在关贸总协定谈判的“东京回合”期间，美国国会通过关于阴止纺织原料和纺织产品关税削减的立法时，贸易保护主义的压力再次冲到了显著地位。卡特总统否决了这一议案，因为他认为，在一定程度上削减关税对谈判别成功起着至关重要的作用。但是为了安抚国会，卡特总统不得不许诺为该行业提供更多的帮助以对付进口竞争。一面被称作“纺织白皮书”的方案及时编成，等待“东京回合”中国会的批准。白皮书保证使现行的保护主义得到更强有力的实施，白皮书还包含了一项“快速恢复条款”，该条款承诺，如果1981年多种纤维协定不以某种形式延续的话，“东京回合”期间对纺织品做的关税减让将被撤销。

为了履行其对国会的承诺，卡特政府开始利用1977年多种纤维协定的合理背离条款，对香港、中国台湾实施更严厉的限制。然而，卡特政府对产业的压力作了调整，将总的进口增长率同国内市场增长率或同美国的全球化配额联系在一起。

纺织行业对卡特的方案感到很失望，它们觉得总统候选人罗纳德.里根更能接受它们的思想。在1980年总统竞选时，里根给南卡罗菜纳州的参议员斯特罗姆.瑟蒙德写信说道：多种纤维协定在1981年底到期，需要通过将各种来源的进口增长同国内市场的增长联系起来的方式加强其力量。我将努力实现这一目标。里根改变纺织品贸易政策的承诺帮助他获得了国会内部纺织行业势力的支持（国会内部的纺织界势力被我为“棉铃象鼻虫）并取得了南部竞选的胜利。

新总统一开始执政就承诺，将实现世界贸易自由化作为美国对外政策的支柱。1981年9月，在对国际货币基金组织（IMF）和世界银行的一次演讲中，里根总统重申了“市场的魔力”，并强调“美国政府有义务实行自由贸易政策、无限制的投资政策以及开放资本市场的政策”。总统又强调，第三世界国家可通过其自身的出口提高本国地位，从而从中受益，这只有通过贸易自由化才能实现。最后，总统承认，援助在帮助发展中国家实现经济多元化中起到了作用。为了这一目标，美国将承担相当规模的对外援助一揽子计划。

里根的自由贸易宣言使纺织品政策陷入了杂乱状态。这一行业和国会中的“棉铃象鼻虫”感到自己受到了玩弄和蒙骗。他们坚决要求使多种纤维协定更具限制性，为此他们试图阻止并延缓立法的通过，以迫使里根支持保护义者的立场。在集权政治的内部，商务和劳工部也要求多种纤维协定的措施应更加严格，而国务院、财政部以及美国贸易办事处则赞成将现有的多种纤维协定展期或进一步放宽其限制条件。掌管纺织品政策的官僚们在1981年9月时，由于意见存

在严重分岐，以致于无法提出明确的官方立场。最后的决策留给了总统，他不得不决定如何使他的自由贸易宣言和他给发展中国家开的药方同国会要求实施保护主义的压力以及欧洲共同体的需要协调一致起来。