[公共政策分析] 公共政策案例分析范文

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公共政策分析第一章导论：公共政策分析的基本理论与框架第一节公共政策的本质一、公共政策的概念从理论上讲，凡是为解决社会公共事务中的各种问题所制定的政策，都是公共政策。

在我国，所有制定公共政策的主体中，最基本、最核心的主体是中国共产党和政府。

从一般意义上讲，公共政策是由政府、非政府公共组织和民众，为实现特定时期的目标，在对社会公共事务实施共同管理过程中所制定的行为准则。

1. 社会公共事务的管理不仅仅是对社会性公共事务的管理，还包括政治性公共事务和经济性公共事务的管理。

2. 社会公共事务所指的“社会”是相对的，比如全球、全国、地区、社区。

3. 社会公共事务所指的“公共事务”不仅包括人们公认的、涉及到所有或绝大多数人的共同事务，而且也包括那些可能转换为前者，但却与部分人，甚至个别相关的事务。

国内学者陈振明认为：“政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则，它是一系列谋略、法令、措施、方法、方针、条例等的总称。

”美国学者戴维·伊斯顿从政治系统分
析的理论出发，认为公共政策是政治系统权威性决定的输出，因此它是对全社会的价值作有权威的分配。

二、公共政策的本质 1. “利益”是公共政策的核心要素 2. 对社会利益的权威性分配政策的形成过程，实际上就是各种利益群体把自己的利益要求输入到政策制定系统中，由政策主体依据自身利益的需求，对复杂的利益关系进行调整的过程，公共政策的制定与执行是社会各种利益冲突的集中反映。

3. 利益分配的基础及其动态性 (1) 利益分配的基础是社会利益的增进；
(2) 分配利益是一个动态过程，在增进社会利益的前提下，分配的利益基础是选择利益和整合利益，分配的关键是利益落实。

Ø 利益选择：政府把利益分给谁，首先来自政治统治的目的。

政府要选择那些与政府的价值取向一致的社会群体作为分配对象，满足他们的利益需要。

其次作为社会公共权力代表的各级政府，也是社会多元利益主体之一，除了全社会的利益之外，也要寻求自身的最大利益。

Ø 利益整合：政府必须综合地平衡各种利益关系，利益整合，除体现在政治行为与普通准则上，还体现在原则性和灵活性的结合上。

Ø 利益分配：对不同的政策对象来说，公共政策所分配的利益，往往对一些人是直接的，而对另一些人是间接的。

利益分配的结果既能使部门人获得利益，也可以使部分人失去利益。

Ø 利益落实：政府的政策主体地位，需要它们主动地把政策内容贯穿到实践中去，产生应有政策效果，即从本质上讲，使得分配的利益到位。

Ø 增进社会利益若暂不研究其他政策主体，仅考虑政府管理行为，并结合利益分析的视角，对公共政策的定义如下：公共政策是政府依据特定时期的目标，通过对社会中各种利益进行选择与整合，在追求有效增进与公平分配利益的过程中所制定的行为准则。

第二节公共政策的基本特征与主要功能一、公共政策的基本特征 1. 阶级性公共政策是公共权力机构为解决某一社会问题而制定的行为规范，是政府政治行为的产物。

政府是统治阶级行使国家权力的核心工具。

政府的政策要符合统治阶级维护和巩固现行政治统治的需要，要体现统治阶级的意志，反映统治阶级的根本利益和共同愿望。

2. 整体性政策要配套，是指众多数量、类型不一的政策组成政策体系，强化政策的整体功能。

整体性不仅表现于政策的内容与形式上，而且还表现在政策过程中。

一个理想的政策过程，基本包括了政策的制定、执行、评价和调整等多个环节，不同环节相互联系，共同对政策的质量发生作用。

环境的变化必然会引起政策过程诸环节的变化，同时也将导致政策及政策体系的变化。

3. 超前性尽管公共政策是针对现实问题提出的，但它们是对未来发展的一种安排与指南，必须具有预见性。

政策的超前性，不是脱离实际地空想，而是建立在科学预测与对客观事物发展规律充分认识
基础上的必然结果。

4. 层次性按照权力主体来划分，政策包括中央政策和地方政策；
从内容上看，政策可分为总政策、基本政策。

具体政策等等。

5. 多样性随着生产力的不断发展，社会事务的日益增多，总的来说政府职能的发展趋势日益丰富，由此而引发的政策问题，自然变得多样和复杂。

6. 合法性对于一个逐步走向法制化的国家来说，政策的合法性是极其重要的政治要求。

它首先表现在内容上不能与宪法、法律相抵触；
其次还表现在程序上要严格守法。

二、公共政策的主要功能 1. 导向功能 (1) 政策为社会的发展、人们的行为确定方向，能有效地使整个社会生活由复杂、多变、相互冲突、漫无目的的行为，纳入到统一而明确的目标上来，使之按照既定方向有序前进。

(2) 政策的导向，是行为的导向，也是观念的导向。

(3) 公共政策的导向功能，一种是直接引导，一种是间接引导。

(4) 从作用结果上看，包括正向引导功能和负向引导功能：正导向是政策对事务发展方向的正确引导，体现了人们对事物发展规律所表现出的正确认识；
负导向是指不正确的政策，违背大多数人利益的政策，也包括那些基本正确的政策，因其具有不可克服的负效应，也会产生负导向功能。

2. 调控功能 (1) 公共政策的调控功能是指政府运用政策，在对社会公共事务中出现的各种利益矛盾，进行调节和控制的过程中所起的作用。

调控作用主要体现在调控社会各种利益关系，尤为重要的是物质利益关系。

(2) 公共政策作为政府用以管理社会的工具，首先必须在维护统治阶级的利益与需要方面，起到巨大的政治作用。

这是政府发挥调控作用的出发点。

(3) 调控功能也有直接的和间接的两种形式。

(4) 调控功能还常常表现出特有的倾斜性，即政府在满足整体利益的前提下，优先对某一领域以及相应的某一利益群体施加保护或者采取促进性措施，使之得到充分发展。

3. 分配功能公共政策应具有利益的分配功能，首先将那些满足社会需求的资源（即利益）向谁分配？Ø 与政府主观偏好一致或基本一致者Ø 最能代表社会生产力发展方向者Ø 普遍获益的社会多数或绝大多数者第三节公共政策分析一、公共政策分析的框架 1.公共政策分析的内涵公共政策分析是对政府为解决各类公共政策问题所采取的的对政策的本质、产生原因及实施效果的研究。

2. 公共政策分析的三种模式（1）麦考尔——韦伯分析模式美国学者麦考尔与韦伯认为，政策分析主要包括对政策内容与政策过程的研究。

政策内容包括政策将要影响的特定目标或目标集合，期望的特定事件过程，选择的特定行为路线，提出的说明意图的特定陈述，以及
采取的特定行动；
政策过程包括一些行动和相互影响，这些行动和相互影响导致了对一个最好的特定政策内容作出权威性的最终选择，以及还包括政策的实施细效果及对政策的评价。

政策分析常见的形式是规范性分析与描述性分析。

前者主要应用各种规范性原则以及提供政策性建议；
后者则在价值自由下给出描述性的或解释性的叙述。

（2）沃尔夫的分析模式他从政策过程的角度，认为政策分析通常有如下程序：
Ø 认真收集和分析所研究的政策领域中各种数据资料，特别要使用那些定量化数据。

Ø 运用数据分析结果与政府机构所提供的资料，以及相关理论，建立研究领域或系统内部的各种变量间的关系。

Ø 建立分析模型，详细说明因变量与自变量之间的关系。

Ø 提出多种可供选择的项目和政策，其中包括具有“基准性”的现有的项目或政策。

Ø 通过检验所选择的方案模型，以及对所描述的目标完成结果的比较，切实评价这些政策。

Ø 对执行过程的分析往往是标准分析程序中“漏掉的一章”。

（3）邓恩的分析模式美国学者邓恩侧重从政策信息的转换过程去研究公共政策分析的基本框架。

他认为，政策分析基本上要解决三类问题：事实、价值和规范。

由此产生了与之相关的三种方法中的
一种或多种分析，这三种方法是经验方法、评价方法和规范方法。

Ø 经验方法主要是描述某一公共政策的因果关系，指出某事物是不是存在，因为提供的信息是描述性的。

Ø 评价方法主要是决定某项政策的价值，即是否值得这样做，与之相关的信息是评价性的。

Ø 规范方法是对所解决的公共问题，提出一种引导性方向，即告诉人们应该做什么。

因不同的政策信息元与政策分析方法之间的关系是多重的，从而导致了政策分析的主要形式至少有三种：预测分析、回溯分析和综合集成分析。

Ø 预测分析涉及到政策行为启动和执行之前信息的产生与转换过程。

Ø 回溯分析主要是限于政策实施后信息的获取和转换上。

Ø 综合集成分析是一种全方位的分析形式，它不仅要把预测分析与回溯分析阶段的研究结合起来，而且要求分析者不断捕捉新的信息与转化信息。

3. 综合分析框架 (1) 公共政策问题的构建 (2) 公共政策方案的制定与通过 (3) 公共政策内容的实施 (4) 公共政策效果的评价二、公共政策分析要素 1.政策问题某一公共政策能否顺利提出，在一定程度上取决于人们是否对政策问题取得共识。

政策问题是从大量的社会问题中筛选出来的，人们对社会问题所作出的判断是否准确，既取决于经验知识，还取决于伦理道德方面的价值观念等。

2. 政策目标政策分析的中心任务是要确定解决问题的目标，确定目标是分析的前提。

所谓政策目标是政策所希望取得的结果或完成的任务。

界定了政策问题，并不等于确定了目标，因为问题中确认的东西还太抽象，往往抓不住要害。

所以必须目标明确，具体落实。

3. 政策方案为实现某一目标，可采用多种手段或措施，它们统称为备选方案。

由于好与坏、优与劣都是在对比中发现的，所以需要拟定出一定数量的可行方案进行对比选择。

决策理论中的“霍布森选择”，即形式上有多种方案的选择，而实质上只有一种方案的选择，在公共政策分析中应该严禁出现。

4. 政策模型按照系统分析的理解，模型是对研究对象和过程某一方面的本质属性所进行的一种抽象描述。

模型是由变量与关系组成的，变量反映随时间或其他条件的数值改变程度。

明确变量及其相互关系是分析的主要任务。

所有的模型讨论，都涉及到总体研究。

模型应该首先在整体水平上建立各种关系，并依据需要逐步补充，直至得到最理想的结果。

5. 政策资源政府的作为以能提供多少资源为基础，这是政策分析的前提条件。

所消耗的资源、一般可以用货币表示其费用。

但在政策分析中，大量的是非货币支出的费用，如生态影响因素、环境污染因素等。

6. 政策评价标准政策制定是政治过程，离不开政治上的评价及其标准。

7. 政策效果效果是达到目的时所取得的成果。

衡量政策效果的
尺度往往用效益和有效性表示。

效益大体有三个方面：社会效益、经济效益与生态效益。

8. 政策环境制约和影响公共政策的制定与实施结果的外在因素统称为环境因素，其中包括经济环境、政治环境和国际环境。

9. 政策信息公共政策活动实际上是对政策信息进行搜集、加工、传递、使用、反馈的过程，即输入关于社会各方面要求与需要的信息，经过转换（领导层的决策），输出作为所制定的政策内容的信息，其中包括政策实施情况的反馈信息。

三、公共政策分析原则 1. 系统原则某项政策不仅本身可看出一个系统，而且它也不可能孤立存在，总是与其他政策相联系，处于一个政策体系之中。

坚持正确处理全局与局部关系，坚持统筹兼顾，是系统原则的基本要求。

2. 预测原则制定政策是对未来行为所做的一种设想，是在事情发生之前的一种预先分析与选择，故具有明显的预测性。

3. 协调原则公共政策协调的最基本特征是利益的协调。

协调的目的是为保持某种平衡，平衡前的失调反映着事物间的失衡、无序、不稳定。

从利益分析看，失调说明了利益分配失衡，利益关系不稳定。

4. 分解综合原则这要求政策分析必须在对政策系统整体把握的前提下，实行科学的分解和总体的组织综合。

分解是将具有比较密切结合关系的要素分组化，对政策系统来说，就是要归纳出相对独立、层次不同的子系统；
综合则是完成新系统的设计过程，即选择具有性能好、适宜标准化的
子系统，设计它们之间的关系。

5. 民主原则公共政策过程是与民主分不开的，民主的内涵与实质是人民的权力问题。

公共政策中体现民主原则，首先要回答的是那些被选举出来的少数人所制定的政策，是不是真正代表人民的利益，体现广大人民的意志。

第二章政府、市场与公共政策的关系分析第一节社会问题及其解决途径一、社会问题的定义一般来说，问题的出现意味着需要与现实之间产生了距离或者差别，从而出现了一种令人不满的状态。

社会问题是在一个社会群体的生活中至少令一部分人同时感到不满的状态或现象。

至于这些个体数量究竟是在社会中占多大的比例，则是一个实践过程中的问题，不能从理论上简单的确定。

二、社会问题的认定与价值标准 1. 社会问题的认定社会问题的认定主要包括两个方面的内容：一是使用事实分析方法来搞清楚有关该社会问题的各种事实，包括其自身特征、相关的人群、人们对其不满的程度、造成该社会问题的原因等诸多方面；
二是使用价值分析方法来搞清楚与该社会问题相关联的各种价值标准并使用这些价值标准对问题进行评价。

2. 社会问题认定过程中的价值标准为了认定一定的状态是一种社会问题，我们首先必须确定用于评价的价值标准，然后使用这些价值标准来判断眼前的状态与价值标准之间的距离或差距，并最终根据对这些距离或差距的判断来确定社会问题的存在。

我们通常不能离开所研究的社会来抽象地讨论价值标准问题。

（1）社会福利福利是一个主观的概念，从个体来看，福利就是个体从消费各种私人的或公共物品（或服务）中所获得的幸福感。

以个体福利为基础，社会福利则是社会群体中所有个体的个人福利的加总。

如果变动目前的状态能够使社会福利得到提高，那么这样的变动就是一种满意的变动。

要想确定一个社会福利标准，“加总”的过程使得社会福利成为一个复杂的。

缺乏可操作性的概念。

一种方法是将社会福利定义为所有个体福利的简单加总，即采用简单的加法的方式来对所有社会成员的福利逐个相加从而得到社会总福利；
另一个方式是为了更公平起见，社会总福利的加总方式中应当为弱势群体设定更大的权数，同时给社会中相对强势的成员设定相对较小的权数。

（2）效率首先是日常生活中的效率概念，就是产出与投入之间的一种比例关系。

其次是经济学的效率概念，按照该效率概念，如果我们还有可能对社会目前的状态进行改变，从而可以使社会中某些个体或群体的福利得到提高，但同时其他所有个体或群体的福利都至少维持了原先的水平，那么目前的状态就是没有效率的，相反，如果进行这样的改变的可能性已经不存在了，则我们已经达到一种最优的状态。

经济学中将这种最优状态称为帕累托最优状态。

除了投入产出效率外，经济效率还包括更高层次的效率概念，即资源配置效率。

按照经济学理论，所谓资源配置问题就是如何使用社
会中的有限资源（包括资本、劳动和自然资源）来生产物品和服务并使用这些物品和服务来满足社会成员的需要的问题。

广义的讲，资源配置过程既包含了生产的过程，也包含了资源在各种物品和服务之间的选择和生产的最终结果在社会成员之间的分配。

（3）公平将有关公平的讨论转变为不平等的讨论，将不平等划分为三个层次，即一般意义上的不平等、经济上的不平等和收入（或财富）的不平等。

Ø 一般意义上的不平等是一个非常抽象、内涵十分丰富的概念，不平等是社会群体中的个体在相同的条件下得到了不同的待遇。

Ø 当待遇上的差别发生在经济领域时，就称其为经济不平等。

Ø 上面两个概念由于难以把握，收入（或财富）不平等就成为最具可操作性的不平等的概念，收入不平等衡量人们在一定时期内所获得的收入的差距，而财富不平等则衡量人们在拥有财富方面所存在的差距。

三、社会问题的解决途径 1. 作为非正式部门的社区社区是我们解决问题的基本途径，社区是个体之间通过各种途径形式形成各种非正式的、但又非常紧密的关系的领域。

与其他三个部门相比，社区的最主要特点是它的非正式性。

2. 三个正式部门（1）政府一般地，我们将政府称作为第一部门。

政府的主要特点：
Ø 它是现代社会中公共物品（和服务）的主要提供者Ø 它由各种正式的公共机构（或组织）组成Ø 它在提供物品（或服务）时一般并
不以营利为目的Ø 它通过合法地行使强制力来达到自己的目标（2）市场Ø 一般地，我们将市场称作为第二部门。

市场的主要特点：
Ø 它是现代社会中私人物品（和服务）的主要提供者Ø 它由各种正式的私人组织（企业）组成Ø 市场中的私人组织（企业）提供物品（或服务）的主要目的是为了获得最大利润Ø 分散决策和基于互利的自主交易是市场提供物品（或服务）的主要模式（3）第三部门除了作为非正式部门的社区和作为正式部门的政府和时长外，第三部门的范畴包括了余下的各种机构或组织，对于这些组织，包括非政府组织（NGO）、非盈利组织（NPO）、志愿组织等。

这些组织的特点：Ø 它既可能提供私人物品（服务），也可能提供公共物品（服务）Ø 它主要由正式的组织构成，但这些组织可能是公共组织，也可能是私人组织Ø 它在提供物品（或服务）时一般并不以营利为目标Ø 它的活动往往建立在人们自愿地提供各种资源并在提供物品（或服务）的过程中进行自愿地合作来解决问题。

第二节市场失灵、政府失灵和志愿失灵一、社区途径的优势和缺陷 1. 社区的优势 (1) 信息优势：社区范围相对较小，社区中的人群能够在频繁交往中形成相对紧密的关系，这就使得相关个体的信息能够充分地在社区范围内传播。

(2) 激励充分：处于社区内部的个体更容易将有关本社区的各种社会问题看成与自己相关的事情，个体解决社会问题有更大的积极性。

(3) 有利于社会资本的积累：当问题通过社区途径获得解决时，通过个体的参与，各种有利的社会价值得以形成和提高。

(4) 具有较好的回应性 (5) 对财政资金的依赖程度较小 2. 社区的缺陷 (1) 社区的范围一般不会太大，所容纳的人口也相对较小。

(2) 社区的非正式性也经常成为其从社区之外获得资源的最大障碍。

二、第三部门途径的优势和缺陷 1. 第三部门的优势 (1) 与社区相比，第三部门具有相对较大的活动范围和解决问题的能力 (2) 与政府相比，第三部门具有相对较小的垄断性和相对较大的竞争性(3) 与政府相比，第三部门对个性化需求具有较好的回应性 2. 第三部门的缺陷：志愿失灵理论 (1) 与政府途径相比，单纯依靠第三部门一般不能提供足够数量的公共物品（或服务） (2) 与政府途径不同，第三部门中所提供的志愿性服务在分布上可能具有不平衡性(3) 第三部门中的志愿组织很可能会受到其捐助者过多的影响，从而将违背民主原则的家长制作风带入其服务过程中。

(4) 第三部门可能由于不能吸引到优秀的专业人才而制约其服务能力。

三、市场途径的优势和缺陷 1. 市场的优势 (1) 通过分工和专业化生产促进投入产出效率 (2) 通过为个体提供充分的激励来提高投入产出效率 (3) 市场通过对社会成员的需求进行评估来保证资源配置效率的实现 2. 市场的缺陷：市场失灵理论（1）垄断与效率
损失垄断是指市场的参与者具有了影响市场机制发挥作用的力量，这又主要是指市场参与者具有了影响市场价格的力量。

一旦少数市场参与者具有了影响市场价格的能力，价格作为反映社会成员需求信息的机制的能力也就或多或少地受到了削弱，从而价格机制不再具有推进资源配置效率实现的能力。

另一方面，资源配置效率的损失最终是与垄断者利用其影响市场价格的能力来为自己谋取最大福利的行为紧密地联系在一起的。

（2）公共物品与效率损失公共物品的非竞争性与非排他性的特征意味着，个体很难想向那些消费这些物品的其他个体收取由提供这些物品而应当获得的合理补偿，其结果必然是降低了个体在提供这些公共物品方面的激励。

与承担成本并获得利益相比，不承担成本并同样能够获得利益往往更具有吸引力。

但如果大家都选择后者，即等待别人来提供公共物品并获得无成本消费的机会，公共物品也就不能被生产出来了，这种现象被称为“搭便车”。

（3）外部效益与效率损失“外部”是指市场的外部，即不存在市场的地方。

因此，外部效应也就是指存在于市场之外因此不受市场机制调节的活动或影响。

外部效益的经典例子就是环境污染。

实际上，环境污染本身并不是人类活动本初的目的，它的出现多半是由于某种市场活动造成了不受市场调节的附带性影响。

（4）信息不对称与效率损失信息不对称是指市场参与各方在掌握对市场具有重要性的信息的量上和质上出现了差异。

以信息不对称为基础，掌握信息比较充分的一方必然要试图利用其信息优势为自。