公共政策案例分析

政府管理层面： 1、过多强调政府的作用，忽视 社区居民自治管理主体地位， 权力过于集中。 2、目前中国社区管理过度重视 社区硬件建设，社区服务跟不 上。忽视了社区文化建设，过 于看重表面，搞形象工程，忽 视了居民的文化需求。 3、财政经费支撑体系不完善， 社区经费来源渠道单一。当前 ，各级财政对农村社区建设管 理主要政策支撑是国家的城乡 建设用地增减挂钩政策，主要 的资金来源是农民拆迁房屋得 到的土地复垦补偿。
由农村土地征用农民安臵 谈农村社区建设政策评估 ——以山东潍坊为例
什么是土地征用？
什么是农村社区建设政策？ 潍坊市农村社区建设政策实施 评估潍坊市农村社区建设政策 经验总结和对未来的预测
土地征用
土地征用是指国家为了社会公共利益的需要，依据 法律规定的程序和批准权限批准，并依法给予农村 集体经济组织及农民补偿后，将农民集体所有土地 使用权收归国有的行政行为。国家行政机关有权依 法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。
三、农村社会进程方面：农村 社区化建设“多村一社区”模式 使农村生活共同体由自然村落扩 大到农村社区，社区居民方便、 均等地享有公共服务。推进农村 社区建设，改变的不仅仅是聚落 形态，更是一种社会管理的理念， 客观上加速了农村社会的变迁。

五、土地资源方面：新型农村社区建设行 动是以社区臵换农民原有的宅基地，从这 一点出发，政策给农民带来最实惠、最看 得见的好处就是农民可以以比较低的成本 搬出过去破旧的平房，住进楼房。合理规 划使用宅基地，规划资源。
补偿方式
土 地 补 偿 费
安 置 补 偿
ห้องสมุดไป่ตู้
青地 苗上 补附 助着 费物
农村社区



农村社区是相对于传统行政村和现代城市社区而 言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在 农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。 农村社区是一个比自然村落、社队村组体制更具 有弹性的制度平台。它围绕如何形成新型社会生 活共同体而构建，注重通过整合资源、完善服务 来提升人们的生活质量和凝聚力、认同感。 随着城镇化化进行，很多地区积极推行农村新型 社区建设，将农民集约居住（住楼）。对腾出的 宅基地进行复垦，用增加的耕地臵换城镇建设用 地指标。
推进农村新型社区建设的对策建议
三、完善责任追究机制
• 目前的工作重点是要完善法规制度，加大执法检查力度， 让城市化在法规和制度允许的范围内理性地、有序地推 进
• 对私自用宅基地换指标的，要彻底追究相关地方部门负 责人的责任，并对土地利用年度计划的指标进行扣减。
四、健全社区服务体系
• 不断完善农村社区各项配套服务，逐步实现农村基础设 施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民化。真正解 决农民上楼居住后的衣食住行问题。
六、运行机制方面：一是资金投入机制。 建立起了以财政资金投人为主体、以社会 参与为补充的多元化投入机制；二是人员 保障机制。根据社区工作量大小，因事设 岗；三是社区内部运行机制，结合农村实 际和农民群众办事特点，在社区综合服务 中心作息时间、办事流程、服务标准和社 区工作准人机制等方面；四是工作考核机 制。市委将农村社区标准化服务中心建设 纳入全市经济社会发展综合考核。
• 城市及农村的功能定位由经济开发功能单立分设向复合型多样化的 城市综合体转变
• 是从只注重土地的开发向常态化的城市发展转变 • 政府要从发展经济的承担者逐步向为城市发展提供公共服务进行转 变 二、农民权益保障体系 • 政府保持公正透明，倾听关乎公众的利益 • 建立健全拆迁补偿机制 • 建立失地农民的社会保障机制 • 有效预防和规避潜在的矛盾风险
3、《潍坊市农村社区建设基本标准》
对农村社区建设的模式、布局、 规划、功能有了更明确的阐述。 提出了 “一年大发展、二年 全覆盖、三年上水平、持续完 善提高”的建设目标。
4、《潍坊市关于切实做好失地农民就业 培训和社会保障工作的意见》 采取失地农民养老保险金由政府、集体、 个人共同出资组成，将失地农民纳入保 障范围。对经济势力强的村，从出让土 地的安臵补助费中，一次性为失地农民 缴足农村社会养老保险金。



2008年12月8日,国家民政部在 诸城市召开农村社区建设现场 会,对潍坊市农村社区建设的模 式给予了充分肯定；2009年5月 24日,民政部通过了诸城市申报 的“全国农村社区建设实验全 覆盖”示范单位评估,该市成为 全国首家农村社区建设全覆盖 示范单位。 截止2010年全市共规划农村社 区1044处,已全部建成并投入运 行,辐射117个乡镇(街道),8220个 村庄,覆盖农村居民609万人。 在全国率先实现农村社区建设 全覆盖。


4、征地政策被各地方政府扭曲成 为以地生财的创新途径。他们征 地的目的都是为了把腾出的宅基 地获取更多的城镇建设用地指标 。某些政府采用较低的价格或补 偿从农民手中征得土地，再用较 高的价格卖给开发商。 5、违背农民意愿，“被上楼”现 象突出，农民利益受到严重损坏 。一些地方在农民不了解实情的 情况下让农民签了字，甚至被上 楼的农民还要自掏腰包补偿相应 差价。被剥夺了宅基地所有权的 同时缺无法享受相应的房产。


3、农民不再享有土地权益，由 于土地征收一般不会增加农民 受益机会，而是降低农民的实 际收益，造成被征地农民的生 活水平明显下降。承担义务之 后没有享有应有利益，的确有 对农民进行制度性歧视之嫌。 4、农民群众传统思想观念及传 统生产生活方式阻碍社区化。 成了根深蒂固的村庄思想，农 民世代在平房小院生活，习惯 了左邻右舍、后屋前院的居住 环境，对进社区、住楼房心存 疑惑，担心几个村的人在一起 不和睦，担心住楼房生活成本 高、居住不方便。
存在问题评估


征地农民层面： 1、农民生活方式改变，生产活 动难以开展，扩张了“三无” 农民。农民的生活习惯将被迫 改变，农民的生活负担也会相 应增加，农民种地养殖更不方 便，农村生态收到严重影响。 2、土地保障是农民最重要的养 老保障手段。一旦农民失去土 地或农转非后，他们的保障方 式也理应从以土地保障为主向 以社会保障为主过渡。由于我 国关于社会保障是以城乡二元 户籍结构为前提的，因此就致 使了失地农民虽然名义上变成 了市民，但很难获得城市居民 同等福利待遇的境地。
研究结果
农村产业化带动了农村城镇化进程，在统筹城乡一体化发展的 形势下原始村落转型，新型农村社区成为农民生产和生活的全新载 体。农村社区是农村社会管理创新的主要阵地，是农村社会公共产 品供给和建立农村社会保障体系的平台。 通过提高农村社区管理水平，可以提升农民生活质量和转变农 民生活方式，实现农民市民化转变，使农民分享经济发展的成果。 在农村社会转型过程中，农村社区在管理特点和管理内容上都与城 市社区存在较大差别，因此中国农村社区管理模式必须根据农村社 区管理实际而制定。在借鉴国内外社区管理模式经验的基础上，结 合中国农村社区管理实践的现实情况，尝试构建具有中国特色的农 村社区新型管理模式。 “小政府，大社会”是未来治理发展方向，公共治理权力势必 向社会治理转向，社区自治最终是社区管理模式的发展方向。在此 意义上说，农村社区管理模式的研究趋向，是不断强化农村社区自 治管理的职责和实施，弱化政府行政管理的职能和作用，构建更为 科学民主的社区自治管理模式，用于指导我国农村社区管理的实践。
确 定 政 策 评 估 内 容
多维度评估
一、农民主体方面：促进了城乡 基本公共服务均等化。潍坊市开 展农村社区建设，初步打破了城 乡基本公共服务的二元化结构， 以中心村为支点大力发展农村公 共事业。。 二、农业生产方面：推动了现代农业 的发展。农村社区服务体系的建立， 尤其是生产性服务体系的建立健全， 为推动现代农业的发展搭建了新的平 台。生产性服务既包括农资提供，又 包括农业科技、销售服务信息提供， 还担负着引导农村合作组织、合理土 地流转等方而的服务与内容，加速了 传统农业向现代农业的转变。 四、政府角色方面：基层政府由管 理型向服务型转变。潍坊市农村社区 建设的实践，坚持变被动管理为主动 服务，坚持公共服务职能下沉社区， 贴近群众、服务百姓，促进了政府由 管理型到服务型的转变。
国外农村社区发展的基本维度
欧美国家在社区管理和服务方面，政府的行政行为和社区自 组织行为一般是分离而松散的；而亚洲国家的农村社区建设 过程中，政府和社区之间的结合往往较为紧密。 社区自主型以美国为代表，行政主控型以新加坡为代表，而 混合型则以日本为代表。
推进农村新型社区建设的对策建议
一、政府科学规划是建设社会主义新农村的基础和依据 • 由注重城市规划的产业项目向注重城市布局转变
社会 公共利益
国家
依法补偿
农民 依法征收
土地征用背景
对农业土地的征用为中国工业化和城镇化的快速发展 提供了大规模的非农建设用地保障，在一定程度上也成 为解释中国经济高速增长的一个重要因素。 这其中，政府特有权、公共目的性和合理补偿是土 地征用权得以行使的三大要件。 中国的土地征用制度过去一直赋予地方政府更大的 自由裁量和控制权。对于地方政府征地的依据缺乏明确 的或可操作性的界定，在缺乏有效的监管约束下征地过 程不可避免地发生了大量的问题，如征地权滥用、征地 程序不规范，征地范围随意放宽，而补偿标准低，并且 对农民的参与性和安臵措施缺乏有效的解决机制。
相关政策
1、《关于加快推进农村社区建设的意见》 2、《潍坊市农村社区建设考核办法》
充分认识开展农村社区建 设的重要意义。 确立了开展农村社区建设 的指导思想、基本原则和 目标任务。 对各县市区、市属各开发 区农村社区建设全覆盖情 况、农村社区服务中心运 行情况进行考核。考核内 容包括对农村社区建设全 覆盖、“五好”农村社区 等。
“政策评估”：就是依据一定的价值标准和 事实标准，通过一定的程序和步骤，对政策实 施中的价值因素和事实因素进行分析，目的在 于利用这些政策相关信息，对政策的未来走向 做出基本的判断。 将上述“政策评估”的涵义延伸并应用于农 村社区建设领域，那么农村社区建设政策评估 界定为：依据一定的价值标准和实施标准，建 立科学合理的农村社区政策绩效评价体系、评 价理论方法，对一系列相关政策试点到建立以 来的成效与问题进行多维度的综合评估，以此 作为完善农村社区制度的事实依据。
成效总体评估
一、推行城镇化建设，统筹城乡的农村社区化框架基本形成 二、多渠道推进农村集中居住区建设成效明显 三、农村社区社会化服务体系逐步健全完善 四、社会力量参与农村社区建设渠道不断拓宽 五、社区产业规模化、特色化发展优势进一步增强
六、可以节省用地规模，改善之前农民群众用地模式的不合理
存在问题评估


七、理顺五种共建关系。一是农村 社区与乡镇(街道)党委、政府(街办) 的关系；二是农村社区与村委会的 合作关系；三是农村社区与社区民 间组织、经济合作组织的关系。社 区侧重于平台建设，为社区民间组 织、经济合作组织提供支持和帮助 ；四是农村社区与驻区单位的关系 。社区积极开展面向驻区单位的社 会化服务，驻区单位积极参与和大 力支持社区建设；五是社区中心村 与其他村的关系。社区中心村与辖 区内的其他村是平等关系，为辖区 内所有村的农民群众提供服务。
潍坊市农村社区建设


山东省潍坊市在近几年的城市 化建设推进过程中，城市建设 日新月异，城市管理成效显著， 城区面貌发生了根本的变化。 随着城市规模的不断推进，按 照潍坊市的整体规划，越来越 多的“村”将会变成“城”的 一部分，村民变为非农业户口 的城市居民，这意味着原来的 村民将失去原先赖以生存的土 地，面临失地失业没有任何收 入和社会保障的境地。不可否 认，这种在全国都存在的普遍 问题，在潍坊市城市化进程中， 也日益凸显出来。