高校依法治校中存在的问题及其对策_徐德刚

高校依法治校中存在的问题及其对策

◆徐德刚

摘　要:基于对部分高校依法治校现状的调查,从“人治”传统、国家政策实施情况、高等教育法制现状、普法教育力度等多角度分析了目前影响高校依法治校的原因,并相应提出了推进高校依法治校的具体对策。

关键词:高校　依法治校　现状　原因　对策

中图分类号:D92 文献标识码:A 文章编号:1009-5675(2005)03-061-03

依法治校,就是各学校在党的领导下,依照宪法、法律及其精神,通过各种合法途径和手段管理学校事务的意识、状态和过程。依法治校是依法治国的一个重要组成部分,其宗旨是保证学校各项工作都能依法办事。高校依法治校的推进对高等教育的发展及人才的培养具有重要意义。为了解我国高校依法治校的现状,进一步积极推进依法治校进程,我们在湖南省部分高校就依法治校工作做了一次全面调查。调查采取问卷调查方式,在七所高校共发放问卷800份,收回759份。总体来讲,近些年高校依法治校工作卓有成效,但也存在一些不容忽视的问题。

一、高校依法治校的现状

目前我国高校依法治校的状况总体而言仍处在过渡转型阶段。一方面,高等教育法规的不断完善和实施,为依法治校提供了有利的法制环境。特别是1998年《高等教育法》的颁布更标志着高等教育工作民主化、法制化新时代的到来。高校师生依法办事的意识有了明显提高,出现了一些用法律维护自己合法权益的典型案例,如北京大学、北京科技大学等院校的“学生状告母校”案,给高校以极大震撼。这在一定程度上说明高校师生已能将所知法律知识内化为自己的法律情感和法律信念,为依法治校工作的开展夯实了基础。同时,随着高教体制改革的推进,政府与学校间的法律关系进一步明晰,政府依法向高校放权,由集中管理向宏观调控迈进。但另一方面,当前高校依法治校工作仍存在许多不足。调查显示,认为高校依法治校状况“很好”的仅为3.71%,认为“一般”的为41.71%,持“问题不少”及“很差”意见者分别占到了36.57%和7.43%,“不了解”的也有9.71%。具体问题表现在:

1.政府与学校间的法律关系有待进一步理顺

长期以来,政府对高校采取的是以行政命令为主的高度集中的管理方式。政府包揽了从举办到办学、管理的一系列权力。一些本该由学校决策的事务被集中到政府。从办学经营、经费投入、专业设置、招生计划、教师管理等,高校的一举一动几乎都直接或间接地受制于政府的行政管理,高校的办学自主权实际上很有限。政府与高校的关系属于行政法律关系,它们之间具有不对等性,高校相对于政府是弱势群体。在高校不履行规定的义务时,政府可强制其履行;而政府不履行职责,学校只能请示履行或通过向有关国家机关提出申诉或诉讼等方式解决。高教体制改革后,虽然政府给高校下放了一些权力,但由于办学经费大部分受制于政府财政,高校实际享有的权力仍十分有限,两者权限划分一直很模糊,尚未完全建立起一个科学、合理的协调机制。调查中, 45.43%的人认为两者关系如不进一步理顺,将给高校依法治校工作带来较大的困难。

2.部分学校规章制度的制定或其管理行为与现行法律相矛盾

学校规章制度的制定应以国家法律法规为依据,结合学校实际进行,这是依法治校的基本前提。然而据调查,认为“学校规章制度与法律矛盾”的占到20.57%。这种矛盾,主要表现在两个方面:一是学校部分规章制度的内容与法律相违背或毫无法律根据。比如,有的学校校规规定“禁止学生谈恋爱”,有的甚至规定“男女学生不许同桌就餐”,一旦被发

湖南社会科学

2005.3

政法·社会作者简介:徐德刚,武汉大学宪法行政法专业博士生,湖南科技大学法学院副教授,湖北武汉,430072。

现,将被大会点名批评另加书面通报。这样的“校规”,既无法律依据,又无行政授权,无疑是对学生人身权益的一种侵害。二是学校一些管理行为与法律相抵触。调查发现,部分学校管理行为透明度不够,乱收费现象等依然存在。有的高校对犯错师生的处罚也带有很大的随意性,违背法制的统一性和平等性原则。

3.高校依法治校意识普遍淡薄

这种意识淡薄首先表现在少数高校领导依法治校意识不强。调查中有50.86%的人认为高校依法治校存在的主要问题是“校领导依法治校意识不强”。其主要表现,44.86%的认为是“重人治轻法制”,24.57%的认为是“因人设`法'”, 36.86%的认为“把`法'讲在嘴上,没有体现在行动上”。由于受不正确法律意识的影响,少数高校领导的行为极易偏离法律的轨道。其次是高校师生的依法办事意识也急待加强。调查表明,43.43%的人认为“高校师生缺乏法律意识”。其主要表现在,第一,对法律重要性的认识还需进一步加强。虽然广大师生对不少与自身关系密切的法律认识不少,但并未真正从主观上加以内化,而将法与现实相隔离。第二,采取法律途径来维护自身权益的意识还较为薄弱,即便被侵权,也听之任之;第三,大学生中违反法纪、触犯刑律的现象依然时有出现。

4.校务公开不够,维权途径不畅

民主、公平、透明是依法治校的要义,校务公开是学校推进依法治校的重要环节。然而目前校务公开机制尚不完善,在内容、程序、审查、监督等环节上仍存在不少漏洞。校务公开不够、信息沟通不畅、监督渠道堵塞,成了制约依法治校工作开展的重要因素,也成了众多纠纷和矛盾的诱因。而一旦出现纠纷,众多师生选择的却不是法律途径。在“当你与学校发生纠纷时,通过什么途径解决”这个问题上,19.14%的通过“找关系”,39.43%的选择“行政方法”,28.29%的通过“诉讼”,选择“其他途径”的也占到23.43%。调查中有学生这样讲:“如果我的权益受到侵害,与其去打官司,还不如打个新闻热线,让媒体保护我来得方便。”这在一定程度上也说明了师生通过法律手段来维护自己权益的意识远不及采取“找关系”、“行政”这些法律外的途径来解决争端的意识强,甚至当提到与学校打官司时,许多师生怀有胆怯心理。当然,维权途径不便也是导致师生更倾向于通过法律外的途径来维护自己权益的一个主要原因。一方面,高校缺乏维护师生合法权益的专门法律服务机构;另一方面,诉讼成本高、时间长,让想采取这一途径的师生望而却步。

二、影响高校依法治校的主要因素

1.“人治”传统的深刻影响

两千多年的封建专制主义对中国法制的影响是深远的,“重人治轻法治”是封建法制的突出特征之一。两千年来,“人治”不仅是一种治国方略,更是作为一种意识形态和社会文化现象传袭下来,它渗透到社会的各个层面、角落,对我们今天的依法治国进程仍然有较大负面效应。教育系统虽然素质相对较高,但作为社会的一个子系统,自然也不可避免地要受到这种不良文化积淀的影响,这也是高校师生法律意识提高不快的症结所在。

2.国家推行“依法治国”时间不长,依法办事观念未能深入人心

中国共产党第十五次全国代表大会提出“实行依法治国,建设社会主义法治国家”,九届人大二次会议把这一治国方略载入了宪法,这一切无不显示着我国走依法治国道路的坚定决心。然而“依法治国”毕竟是一个长期的历史过程,我们的法律制度还在不断完善中,人们的法律意识还急待提高,普法教育还需要进一步加强。1995年《教育法》的颁布实施尚不足十年,还未真正形成依法治校的良好氛围。

3.高等教育法制的不完善加大了高校依法治校的难度

改革开放后,我国加强了教育立法工作和规章制度建设,教育法制建设也取得了可喜的成就。《教育法》、《教师法》、《高等教育法》等法律的颁布,及大量的教育行政法规的制定,为依法治校的推行作了法律铺垫。但不可否认,教育法律法规有待进一步完善,立法缺口仍很大。如明确学生具体权利和义务的《学生法》、《校园安全法》等就亟待出台。而有的高等教育法律法规又过于笼统简单,难于执行和检查落实,不便操作。教育立法的不完善对高校依法治校工作带来了较大阻力。

其次,教育执法工作开展得也不尽如人意。究其原因主要是:第一,随着我国市场经济体制的建立与深入发展,社会关系愈加复杂,执法的范围也日益扩大,特别是经济领域中纷繁复杂的问题不断给执法队伍加压,使其难有更多精力关注到高校事务;第二,教育行政部门仍以具体的直接的教育管理为其主要职能,未能彻底实现从人的管理到法的管理、从微观管理到宏观调控的转变;第三,高校在发生纠纷时,鉴于诉讼所需成本高、时间长,而行政处理在讲求合法、合理性原则的同时更注重效率,强调简便迅速,所以通常选择通过行政手段来处理问题。第四,在学校内部对师生处罚问题上,还缺乏有效机构进行监督以保证其合法性。

此外,一些已有的教育法律法规未得到全面有效的遵守,相对于刑法、民法,教育法的受重视程度较低。有的甚至认为违反了《教育法》的有关规定没有关系,不算违法。

4.普法工作力度不够

广大师生员工知法懂法是高校依法治校的前提。加强

政法·社会 湖南社会科学

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