监督活动案件化要把握五个关键要素

监督活动案件化要把握五个关键要素

多年来,检察机关一直十分重视并加强对侦查活动、审判活动和执行活动的法律监督,并取得了良好效果,但是,在增强监督的法治化、权威性和实效性方面仍然有待深化发展,特别是在将监督活动作为案件办理、增强其检察业务属性方面需要加大探索力度。探索重大监督活动案件化,是彰显检察机关法律监督属性,提升监督实效的有益探索,也是聚焦主责主业,强化法律监督的必由之路。重大监督活动案件化的法治路径关键在于构建监督活动的办案模式,取代以往的办事模式。而能否抓住办案模式的关键要素,则决定着重大监督活动能否真正实现案件化。从司法办案的特点、规律和检察权配置实际看,重大监督活动案件化要抓住案件、事实、证据、程序和组织这五个关键要素。

案件要素。明确“案件”基本含义,是推进重大监督活动案件化的前提。《现代汉语词典》将“案件”解释为:“有关诉讼和违法的事件。”可见,案件是包括但不限于引起诉讼的法律纠纷。结合检察机关法律监督的职权特点,可将检察机关办理的案件概括为诉讼事件和违法事件两类。可以说,所有的诉讼事件均因可能的违法事件(纠纷)而起,是否违法须经由诉讼作出判断;但每一起违法事件(纠纷)未必一定会带来一个诉讼事件,因诉讼并非解决违法事件(纠纷)的唯一途径。因此,非属诉讼但属违法的事件并不存在成为案件的法理障碍。

根据现行法律法规,检察机关依法履行审查逮捕、公诉等职权行为都是参与“诉讼”的行为,处理的是诉讼事件,属于办理案件并无异议。但是,对侦查活动、审判活动和执行活动的监督是否属于案件则存在不同理解,有人认为,这些监督活动没有诉讼构造、没有居中裁判等,不能称为办案。这在司法实践中也有表现。比如,侦查监督中的立案监督长期不具有审查逮捕所具有的办案地位。而公安机关根据治安管理处罚法办理的治安案件,有些就是典型的属于违法但不构成犯罪的事件,同样不具备诉讼构造,也没有居中裁判,但是没人否定治安案件是案件。其实,“两高”2016年11月联合印发的《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》第4条规定:“对民事执行活动的监督案件,由执行法院所在地同级人民检察院管辖。”这不仅提出了“民事执行监督案件”的概念,而且明确了案件管辖的检察院。同理,对侦查活动、审判活动和执行活动的监督虽然本身不属于诉讼事件,但针对的是违法事件,无论这个违法事件会不会引起一个诉讼事件,侦查监督案件、审判监督案件、执行监督案件也应当成为一个法律概念。唯有先解决了监督审查与纠正属于案件这一前提问题,才能谈得上重大监督活动的案件化问题。

事实要素。适用法律解决法律纠纷的第一步就是认定法律事实,法律事实是进行裁判活动的逻辑起点。法理上,一般将法律事实分为事件和行为,事件是指法定的、不以人的意志为转移的自然事件和社会事件,行为则是指人出于主观意志的行为。在侦查监督、审判监督和执行监督活动中,执法、司法机关及其工作人员的违法行为尤其是

犯罪行为,属于会引起法律关系变化的法律事实。比如,刑罚执行活动中的违法减刑、假释和暂予监外执行行为,既可能侵犯刑罚执行的公平公正,也可能侵犯职务行为的廉洁性,是典型的法律事实,可能会引起法律关系的变化。所以,无论是对事件还是对行为,法律监督活动都不乏案件化的法律事实。

证据要素。证据是司法办案的核心问题,办案的主要任务就是通过收集和固定证据,以及证据之间形成的完整证据链条回溯和证明案件的法律事实,并依照法律规定对案件作出判断。在司法实践中,对于一般刑事犯罪案件,无论侦查、逮捕,还是公诉、审判,证据的收集、固定、排除、运用以及证据标准、证明标准的把握都是工作的重中之重,从取证、举证到质证、认证,都有相对成熟的证据规则,办案模式也比较成熟。监督活动主要是针对执法、司法活动展开,监督主体是执法、司法机关及其工作人员,应当更加重视证据的收集、固定、排除和适用以及有关证据规则的构建。而且,由于不同种类案件的违法行为不同,证明标准也不尽相同,证据的收集、固定和运用也不尽相同。因此,在重大监督活动案件化的过程中,需要根据不同的案件类别,建立差别化证据规则,并通过这一规则调整和约束重大监督案件办理的证明行为。

建立差别化证据规则要坚持比例原则、职权法定原则和证据裁判原则。比例原则要求区分被监督事项的性质、情节、后果,准确界定执法瑕疵、一般违法、重大违法和涉嫌犯罪,要区分取证难易、证据标准、办案成本等不同情况,既要防止抓大放小,积重难返,又要防止避