第四章领导体制

第四章领导体制

经管教学部丰云

1．界定领导体制的含义；

2．了解领导体制的演进历史；

3. 比较各种类型领导体制的特点及优缺点；

4．阐述领导体制改革的内容、方向及难点；

5. 讨论分析我国领导体制的现状、问题及改革对策。

领导体制是领导活动得以开展的载体，也是领导者借以开展工作的舞台，同时又是充分发挥领导的功能、提高领导效率的关键环节。因此，领导体制的建设问题是关系到领导活动成功与否的核心问题。把握领导体制的含义、内容、作用、演变历史是理解不同类型的领导体制的基础，也是认识我国领导体制的现状与弊端，改革我国行政领导体制的前提。

一、领导体制概述

（一）领导体制的含义

1. 体制

体制是指“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度”。

2. 领导体制

领导体制是指领导系统中的上下左右之间权力划分和机构组织设置及领导工作制度。这一定义包含以下几层意思。

（1）领导体制是一种权力划分机制

它所涉及的核心问题是如何划分领导权的问题。实际上，领导权的合理、科学分配是领导科学所要研究的核心问题之一。领导权的科学分配有三个方面的检验标准：一是权利和责任是否一致。二是权利和责任的划分要明确。三是权利和责任的划分要科学。

(2)领导体制是一种组织体系

领导体制的组织体系在工作中起着核心和灵魂的作用。

(3)领导体制是一种制度安排

领导体制是领导功能的制度化表现形式，是以领导权为中心内容，以实现特定组织的管理目标为主要职能的一系列制度安排或制度设置。

（二）领导体制的内容

领导体制的主要内容应该包括以下四个方面：一是领导组织结构，指领导机关的组成要素，即各级各类领导机关的地位作用；二是领导的层次与跨度，即领导机关的组织制度或者说领导机关的结构方式；三是领导机构中各部门之间的职责与权限划分；四是领导机关的决策方式和指挥、监督方式等。

1．领导机关的组成要素

领导体制内部要有一定的组织结构，领导组织内部是各个基本要素的构成的。任何一个领导机关都是由若干不同性质和作用的要素组成的相互联系的完整的系统。

现代领导机关的组成一般有五个要素。

（1）决策中心

决策中心是一个领导机关的灵魂，包括党委会、行政领导办公会等。

一个领导机关只能有一个决策中心，否则政出多门，就不能有好的行政效率。

（2）信息反馈机构

信息反馈机构运用一切可能和必要的手段，搜集、筛选、整理各种数据、资料、情况，反映现实生活中提出的各种要求和决策的执行情况，供决策机构参考。

信息反馈机构应具有反应灵活、及时、准确的特点。

（3）咨询参谋机构

咨询机构是在深入调查研究的基础上，提出决策用的信息和各种方案，供领导者决策服务，是决策中心的参谋部。

我国设立的顾问机构、各种政策研究机构、各种研究中心等都属于这一类。

（4）执行系统

执行系统的任务是执行决策中心的各项决定。

（5）监督系统

监督系统的任务是根据决策对执行系统实行监督，以保证决策、指令执行的准确无误。

各级纪律检查委员会、司法机构、审计部门等都属于监督机构。

2．领导机关的结构方式

领导机关的结构方式，即领导机关内部、领导机关与领导机关之间都有一种相互结合、相互联系的存在方式。

领导者受时间和精力的限制，往往需要委托一定数量的下属为其分担管理工作。

委托的结果是领导者减少了必须直接处理的业务工作量，但同时又产生了领导的纵向幅度与横向幅度的问题。

对于一个规模固定的领导机构来说，领导的幅度和层级是成反比例的关系，每一个领导者直接控制的下属越多，下属的等级层次就越少。

3. 领导机关的职责权限划分

（1）领导权力的授予，必须根据实际需要来确定

（2）领导职责的承担问题

（3）领导者掌握的权力和履行的职责必须一致

4. 领导机关的决策、指挥和监督方式

一体制与分离制；集权制与分权制；首长负责制与合议制；层级制与职能制。

（三）领导体制的作用

1. 为领导活动提供组织保证

领导体制可以协调领导机构的内部分工，沟通领导者与被领导者之间的关系，提高领导活动整体效能。

2. 提供规范领导行为的根本机制

领导体制对领导系统有关键性影响，一个领导系统中的各个部门和单位是依赖领导体制组合起来的，各个领导机关在整个领导系统这张组织的网上均占有一定位置。

3. 领导体制是领导者与被领导者之间建立关系的桥梁和纽带

领导者和被领导者在领导活动中起着极其重要的作用，是决定领导活动成败的关键要素。科学、合理、有效的领导体制，是领导者与被领导者之间的一座相互联系、沟通的桥梁。

4. 领导体制是领导活动规范化、制度化的组织保证

领导体制具有制度刚性，能够使领导活动或领导者的行为受到制约、引导和规范作用，是制约、监督，领导活动的组织条件，它使领导活动减少了神圣色彩，增加了可操作性。

二、领导体制的类型

领导体制的类型，指领导组织机构的具体内容，尤其是各部门之间的职责与权限划分的模式。按照职权配置与领导方式的不同，领导体制可以划分为不同的类型。

（一）一体制与分离制

按照同一层级各机构被领导的关系是否统一，领导体制可以分为一体制和分离制。

1. 一体制

一体制又称完整制，也可称作一元化领导，指同一领导层次的各机关，或一个机关中的各个构成单位，所接受的指挥、控制和监督完全集中在一位上级领导者，或一个上级领导机关的领导体制。

一体制的优点在于：在一体制中，统一领导；职能明确；容易协调各方面的矛盾和利益，且能防止政出多门、各处为政。可见，如果运用得好，一体制能够集中权力、统筹规划、责任明确、减少扯皮、雷厉风行、便于合作。

一体制的缺点表现在：它容易造成上级机构或个别领导者包揽一切，实行家长制领导，不利于领导系统指挥效能的发挥，压抑下级机构和人员的工作积极性和创造性。

2. 分离制

分离制又称独立式或多元化领导，指上级的指挥、控制和监督不是集中于一位上级领导