浅谈国有企业的财务监督机制的构建

浅谈国有企业的财务监督机制的构建

一、我国国有企业财务监督机制存在的问题

1 .由于国有资本所有者缺位，难以形成明确而有力的出资者财务监督主体

一方面，作为国有资本出资人或出资人代表的政府部门、上级单位等并不是

真正意义上的出资者，这种国有产权不明晰或“所有者缺位”导致无人或无力真正担当起经营者实施产权监督的职责。另一方面，派入到企业担任董事、董事长、总经理、监事会主席的国有资产产权代表由于自身并不是真正的资本所有者，而是“官员身份”的干部，其对管理实施监督的内在动力并不是来自产权激励，而是来自作为一个“官员”责任，但这种责任在提供的奖金和各种隐性收入面前往往是无能为力的。由于此，管理者受不到严格有效的制约和监督，“内部人控制”的产生和强化就是自然的事了。

2 .财务工作受“内部人控制”，财务监督流于形式

由于国有资本所有者缺位，国有资本缺乏人格化代表，所以没有人能真正对董事会工作进行评价和监督。这样董事会就往往以企业局部利益或自身利益出发对经营者实施监督，尤其是董事会成员以内部董事为主的情况下，更是如此。因此，当前不少国有企业出现经营者违反财经法纪和财务制度，财务管理混乱，会计工作秩序紊乱，会计信息虚假的现象就难以避免。

3 .财务监督缺乏有效的监督实施机制

最明显的是：企业内部审计、审计委员会、财务总监、监事会给予财务监督有关的各项制度建设（如内部控制制度）难以健全；企业会计信息披露制度和监管制度严重不足；企业外部市场（如经理市场）机制，特别是股东利用资本市场“退出与接管”机制对企业经营者施加监督力量非常有限。

二、完善公司治理结构

1 .改变国有股“一股独大”现象，推进股权结构多元化

按照国有资本有所为有所不为的原则，加快国有企业股权结构多元化进程，股权多元化有利于形成规范的公司法人治理结构，解决国有股一股独大所带来的一系列问题。国有企业可通过出让部分股权让不同利益相关者参与进来，实现股权结构多元化。具体就是实行国有股减持。国有股减持主要采用国有股存量发行的方式。通过国有股减持可以改变国有股“一股独大”的弊端，优化股权结构，推进股权多元化进程。

2 .完善董事制度

我国的公司治理结构无论是借鉴国外何种模式，重视和发展董事会的积极作用，对于完善公司治理结构，强化企业内部财务监督始终是一个重要的方向。当前，完善我国董事会制度，应着重从如下方面入手：

（1）逐步建立定位合理、投资者信任的独立董事制度。

（2）从制度上保证董事会发挥应有的作用。

首先，要保证董事会对经理层的相对独立性。其次，要完善董事

会决策制度。第三，积极探索经理的产生程序和实现市场化配置的途径。第四，在董事会内设立专门委员会。

3. 强化监事会的监督

要强化监事会的作用，关键是保证其有足够的独立性。这就要求监事会组成人员应以外部监事为主，监事会成员的任免、收入、福利及其执行监事所需的费用应由股东大会来决定。另外，对监事会中的内部职工代表，他们的职位管理及待遇等也应独立出来，具体的处理事项可由监事会和管理层协商后再确定，以确保监事会的独立性。

三、构建财务监督机制

在确立构建国有企业财务监督机制的基本思路之前，首先应明确构建国有企业财务监督机制的目标和原则。

1.构建原则

（1）政企职责分开。政企职责分开是建立社会主义市场经济体制，正确界定和处理政府部门与企业关系的重要原则，也是规范政府对企业财务监督行为的基本准则。

（2）政资职能分开。政资职能分开是理顺国家的行政管理职能和国有资产所有者职能，建立适应社会主义市场经济的国有资产管理体制的重要原则。《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》就明确提出了国有资产产权管理必须“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”进行。同样，构建国有企业财务监督机制也必须遵守这一重要的改革原则。

（3）企业财产所有权与法人财产权分离。企业财产所有权与法人财产权分离的原则是贯穿我国企业体制改革的一项基本指导思想，也是正确处理国家与企业原则关系和实施产权监督的重要原则。特别是两权分离后，企业可支配其法人财产和对外独立承担民事责任，这不仅促使企业成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者，也使企业既作为监督主体又作为监督客体的双重身份变得的更加明确。

（4）资本保全和维护所有者权益。针对我国国有企业中存在的资本金和所有者权益概念的种种模糊认识，提出资本保全和维护所有权益，将有利于保障所有者权益，有利于企业实现自负盈亏。

2 . 构建思路

按监督关系构建国有企业财务监督机制。任何企业，不可能在经济社会中孤立的生存与发展。现代企业，从筹资设立到最后分配清算，无时无刻不与企业内部和外部众多的利益相关者发生资本、经营、生产、市场、分配或行政的、产权的、经济的、法律的等各方面的关系。在这些关系的基础上，特定的监督主体与监督客体之间形成特定内容的监督与被监督关系。

3 . 国家作为出资人对国有企业的财务监督

由于所有者缺位，从而未能建立起国家作为出资人对国有企业的有效约束和监督机制，导致大部分国有企业出现了“内部人控制”现象，国家作为出资人的意志和利益被架空，会计信息严重失真，国有资产流失严重。国有资产所有者缺位主要源于国有资产的全民

所有和国务院受托管理体制下，层层委托代理和各行政部门共同参与管理国有资产。

4 .国家出资人日常监督

对于基层国有企业来说，其面临的直接出资人只是国家授权投资机构，但国家授权投资机构只是国有企业出资人体系中的一个层次，如其本身得不到应有的监控，那么就很难保证其能完全按真正出资人的意志行事，履行好产权监督职责。所以，从国家出资人产权监督的整体看，应把好每个环节的监督关，做到逐级监控，逐级到位。具体包括：（1）全国人民代表大会对国有资产管理委员会的监督；（2）国有资产管理委员会对国有资产授权投资机构的监督；（3）国有资产授权投资机构对基层国有企业的监督。

5.企业内部职能部门财务监督体系的构建

企业的会计部门、审计部门是专门从事企业内部日常财务监督的最关键和最基础的部门，因为大量的财务收支事项的核算和监督及财务信息的生成都离不开这些部门，其他财务监督都是在此基础上形成的再监督。在建立健全公司治理结构的制度监控机制后，大量的、具体的、动态的会计监督和内部审计监督就成为影响企业内部财务监督成效的关键。此外，直接监控财务收支活动的还有财务总监。其中，会计部门兼有核算和监督职能，财务总监兼有管理与监督职能，这两者既处理财务事项，又履行监督职责，是非专职财务监督部门；内部审计部门以独立性或超脱性立场专门从事财务监督工作，是专职财务监督部门。此外，董事会下设的审计委员会通过