我国商品过度包装问题分析及法律对策

我国商品过度包装问题分析及法律对策
[摘要]如何规制商品过度包装问题已经引起世界各国的高度重视，德国、日本、美国等国家已有成熟完善的法律体系和运行机制。

我国《循环经济促进法》关于商品过度包装的相关规定可操作性不强。

本文借鉴了国外的先进立法经验，提出完善立法，形成法律法规标准相配套的比较完善的包装法律体系，建立界定过度包装行为的判断标准、建立生产者责任制、借鉴“欺骗性包装”的概念，保护消费者权利、明确执法机构等对策建议。

[关键词]过度包装；生产者责任制；循环经济；绿色包装；法律体系
根据国家标准化管理委员会《包装通用术语》中的定义，商品包装是指在流通过程中保护商品，方便运输，促进销售，按一定的技术方法而采用的容器、材料及辅助材料等的总体名称。

商品包装必须根据商品的特性、分别采用相应的材料与技术，使包装完全符合商品理化性质的要求。

包装容器大小与内装商品相宜，包装费用，应与内装商品相吻合。

过度包装是相对正常包装而言。

根据国家标准化管理委员会限制商品过度包装要求——《食品和化妆品》规定，过度包装(excessive package)是指超出正常的包装功能需求，其包装空隙率、包装层数、包装成本超过必要程度的包装。

一、商品过度包装的危害
商品过度包装带来的不良影响是显而易见的。

第一，消费者抛弃大量包装废弃物，加重对环境的污染。

据环卫部门统计：北京市每年产生的近300万吨垃圾中，各种商品的包装物约为83万吨，其中60万吨为可减少的过度包装物。

第二，浪费大量资源。

包装工业的原材料如纸张、橡胶、玻璃、钢铁、塑料等，使用原生材料，来源于木材、石油、钢铁等，这些都是我国的紧缺资源。

有数据显示，每年仅包装废弃物就白白扔掉2800亿元，这2800亿元相等于筹备7年来直接跟北京奥运相关的总投资额。

第三，同时损害消费者和经营者利益。

过度包装在市场上泛滥，迫使消费者支付额外的巨额包装费；而经营者利用夸大包装装饰功能的方法从消费者身上取得更多的利润，在短期内，企业营利可能会有明显上涨，但从长远来看，不利于企业的可持续发展。

第四，扰乱市场经济秩序。

伴随着商品包装愈演愈烈之势，市场上出现了严重的价格扭曲现象。

价格扭曲刺激了商品过度包装，如此恶性循环，严重干扰了社会主义市场经济的健康发展。

第五，商品过度包装助长奢侈浪费、畸形消费等不正之风，不利于建设节约型社会，与发展循环经济的宗旨相悖。

从环境法哲学的意义上讲，过度包装行为违背了环境伦理。

环境伦理是指人对自然的伦理。

它涉及人类在处理与自然之间的关系时，何者为正当、合理的行为，以及人类对于自然界负有什么样的义务等问题。

传统的伦理道德是用以调整人与人、人与社会之间相互关系的，环境伦理将伦理道德的视野扩展到了自然。

它从本质上就是要建设一种能使全人类可以永续生存和永续发展的道德，并在人与价值观方面实现革命性的变革。

环境伦理观告诉我们：地球的资源是有限的，以牺牲环境质量为代价追求经济增长，到头来遭受惩罚的还是人类自己。

传统的工业文明追求经济的高增长和高效率，而环境伦理观则主张“可持续发展观”，既满足当代人的需要，又不对后代满足其需要的能力构成损害的发展。

所以，根据环境伦理，我们必须奉行节约原则。

而过度包装明显与环境伦理背道而驰。

在法律上，过度包装行为也违反社会公共利益。

公共利益原则指人们的行为不能违背社会公共利益，诸如公序良俗即公共道德，以及环境保护、资源利用等等都属于公共利益范畴。

商品过度包装浪费资源和能源、污染环境，与我国发展循环经济、构建节约型社会相悖，行为本质上违反了公共利益原则。

今天全球性的生态环境问题，从根本上说，是由于人类在发展经济和科学技术的过程中，没有能正确地处理好人类
活动与自然生态的关系问题所导致的。

新的人类文明方式即“生态文明”，要求人类重建人与自然和谐统一的关系。

世界自然宪章(Wodd CharterforNature)是1982年10月28日国际自然资源保育联盟(IUCN)起草，由联合国大会通过并且庄严宣告的重要文件，它确认了国际社会对人与自然的伦理关系及其所应承担的道德义务的承诺。

该文件开宗明义指出：“人类是自然的一部分”。

人类应服膺：“每种生命形式都是独特的，无论对人类的价值如何，都应得到尊重，为了给予其他有机体这样的承认，人类必须受行为道德准则的约束，人类的行为或行为的后果，能够改变自然，耗尽自然资源；因此，人类必须充分认识到迫切需要维持大自然的稳定和常质，以及养护自然资源”。

二、我国限制商品过度包装的立法现状及缺陷
作为环境法中的基本法，1989年颁布的《环境保护法》对限制商品过度包装没有规定。

近两年，政府终于把发展循环经济提上了议程，并开始着手整治商品过度包装的问题。

2003年1月1日起施行的《中华人民共和国清洁生产促进法》第二十条规定“产品和包装物的设计，应当考虑其在生命周期中对人类健康和环境的影响，优先选择无毒、无害、易于降解或者便于回收利用的方案。

企业应当对产品进行合理包装，减少包装材料的过度使用和包装性废物的产生。

”可见，我们政府已经开始关注过度包装的危害问题了，
但该法的宗旨是在宏观上促进清洁生产的形成。

由此可见，对于其中的产品过度包装问题，只有简单的规定，缺乏实际操作性。

2008年8月29日，《循环经济促进法》经过3年的讨论和修改后，终于由十一届全国人大常委会审议通过，并于2009年1月1日起施行。

该法明确规定，设计产品包装物应当执行产品包装标准，防止过度包装造成资源浪费和环境污染。

循环经济法是一部框架法，不可能对过度包装这一事项作出非常细致的规定，对规范过度包装也缺乏操作性。

值得欣喜的是，最近政府连出重拳。

我国目前有3项针对过度包装的强制性国家标准——《月饼强制性国家标准》、《限制商品过度包装通则》和《限制商品过度包装要求——食品和化妆品》。

2008年7月30日商务部关于开展适度包装专项工作的通知要求从流通环节制止月饼、茶叶、酒类、保健品、化妆品等商品过度包装现象，并在2008年第三季度开展以“适度包装、节约资源”为主题的抑制商品过度包装专项工作。

2008年8月15日，国家发改委、中宣部、商务部、国家工商总局、国家质检总局联合发布的《关于进一步规范月饼包装节约资源、保护环境的通知》提到，包装层次过多、选材用料过度、装潢设计奢华、包装成本过高的月饼既不符合消费者的愿望，又助长奢华之风，与建设资源节约型、环境友好型社会的要求背道而驰。

并要求各级质检部
门要对月饼生产单位以及宾馆、饭店和酒楼等生产月饼的单位开展专项执法检查，加大对包装不符合国家强制性标准要求的违法行为的查处力度，发现违反有关规定生产、销售过度包装商品的，依法予以下架处理。

月饼过度包装问题进入法律规范的视野，压缩了奢华月饼生存的空间。

根据国家质检总局的调查数据，作为过度包装商品的代表——月饼，2008年中秋市场上有了明显改善，基本上走简易包装路线，朴实、简单、大方，同时，消费者的选择也更趋于理性，这也充分说明了《循环经济促进法》的出台对于市场的影响已经显现出来。

但是，节日毕竟不只有中秋节一个，送礼佳品也不仅指月饼一种，其他依旧在走奢华路线的商品同样亟待规范。

2008年8月14日，国家质检总局按照国务院法制办立法计划安排，起草了《限制商品过度包装条例(征求意见稿)》向社会征求意见。

2008年9月9日，国家质检总局召开《限制商品过度包装条例(草案)》立法听证会在质检总局举行，共有来自行业协会、企业等各个阶层的27名代表参与了听证。

此次听证会主要针对《草案》与相关国家标准之间的衔接、《草案》中对过度包装的界定的合理性、《草案》规定的相关技术参数的科学性和合理性、商品包装的循环使用、《草案》对监管处罚相关规定的合理性和有效性等焦点进行讨论。

但条例明显的不足，是仅把商品过度包装看作一个商业
问题，寻求的解决之道自然是对企业进行约束以完成监管职责。

其实，过度包装还涉及多项公益问题。

从消费者角度来看，过度包装涉嫌商业欺诈，有损消费者的权益；从社会角度来看，它浪费公共资源。

但在条例中，消费者权益和社会权益都没有得到体现，整个抑制行动也就变成了监管者与企业之间的博弈。

虽然违法企业会受到监管部门的罚款惩处，但它并不需要为自己造成的资源浪费、环境污染和消费者权益的侵害负上全责。

目前，我国没有一部统一的包装法，对包装行业所涉及的法律规范散见于环保法、知识产权法以及一些零散的行业法规和规章、标准中，与发达国家相比，比较滞后。

零散的标准和原则性的法律法规，难以对当前豪华包装等商品过度包装问题进行有效规范。

有标准无法律的弊端，在于无法明确各个环节的责任主体，导致出现多头执法、重复执法，而且一出问题相关部门就容易推诿，节前‘旋风式’例行检查，虽也取得一些成效，但从长远看，仍难以有效解决过度包装的问题。

而且《限制商品过度包装条例(草案)》立法层次不高。

要真正能依靠法律及政策去引领市场，限制商品过度包装，还需要通过更细化的立法及相关措施，以形成包装法体系。

在现有法律呈现空白或不足的背景下，我们要有效地规范商品过度包装行为，就有必要考虑和借鉴他国的相关立法
与实践，“采他山之石，攻己山之玉”，将他国的成功经验移植于我国，这样不仅经济，而且有利于高效地遏制过度包装行为。

三、国外关于限制商品过度包装的立法与制度
商品包装过度的现象及包装废弃物的处理问题，早在上世纪90年代就已引起欧洲等发达国家的重视，德国的《包装条例》、荷兰的《包装盟约》、法国的《包装条例》和比利时的《国家生态法》等等，都是较早制定的专门规范商品包装的单行法。

而在1994年的12月，欧盟理事会通过了《包装和包装废弃物指令》，更进一步地统一和协调各国的相关立法。

该指令明确指出：“为商品包装立法的目的在于防止包装废弃物的形成和提高包装品的再生利用率。

”在这一指令中，欧盟对包装的定义和种类进行了详细的界定。

所谓“包装”，是指“一切用来盛装、保护、掌握、运送及展现货品的消耗性资源”，包括糖果盒，塑料袋、直接与商品系在一起的标签等；同时要求各成员国根据本国的具体情况，建立相应的包装品管理体系，以提高包装品的回收和再利用率。

多数欧洲国家对于欧盟的这项指令都通过立法和采取配套措施的方式积极地落实，其中尤以德国的立法最成熟、相关设施最完善、成效最佳。

日本自从上世纪90年代实施可持续发展战略以来，正在把发展循环经济、建立循环型社会看作是实施可持续发展
战略的重要途径和方式。

“循环经济”在日本被看成为“社会静脉产业”。

从立法的角度看，虽然德国的循环经济立法较早，但其是从解决垃圾再利用问题开始的。

而日本在德国的基础上，将循环经济立法大大推进了一步，日本制定了《推进循环型社会基本法》，在这个法律之下，又有《资源综合利用促进法》和《固体废物处理法》，在此基础上，又发展了关于《食品再生利用法》《汽车再生利用法》《废弃建筑物再生利用法》以及《绿色采购法》等等。

在这些法律实施的同时，政府又出台了一个建设循环型基本法的推进计划。

而把这些法律和政府的推进计划结合起来，的确对于推进资源的节约使用、解决污染的防治问题发挥了很大的作用。

目前，通观国外关于限制商品过度包装方面的立法及配套机制，这些成功的控制手段主要有：
(一)标准控制制度。

对包装物的容积、包装物与商品之间的间隙、包装层数、包装成本与商品价值的比例等设定限制标准，德国、韩国、日本和加拿大等国都有这类法规。

如德国的《包装条例》中就明确规定：包装容器内空位不得超过容器体积的20％；包装容器内商品与商品的间隙应在1厘米以下；商品包装容器内壁的间隙应保持在5毫米以下；包装成本一般应在产品总成本的15％以下等等。

再以韩国为例，《关于产品各种类包装方法的标准》对包装空间和包装层次(几层包装)都作了明确规定：各种加工食品、酒类、营
养保健品、化妆品、洗涤剂、日用杂品、药品等的包装不能超过两层；筒装和瓶装饮料、衬衫和内衣只能有一层包装；饮料、酒类、化妆品(包括芳香剂，不包括香水)、洗涤剂、衬衫和内衣等的包装空间不得超过10％；加工食品和保健营养品的包装空间在15％以内；糖果点心和药品的包装空间不超过20％；文具类和钱包、皮带的包装空间为30％以下；花式蛋糕、玩具和面具等的包装空间不超过35％。

对于在包装空间和包装层次限制规定下的产品，韩国采用由政府、专业机构和群众共同监督执行的办法。

凡被发现违反相关规定的生产企业和商业企业，有关部门将视不同情况征收罚款。

消费者和使用者也可以举报、揭发生产企业和商业企业违反包装空间和包装层次限制的事例，有关部门经核准后除征收罚款外还会给举报者一定的奖励。

(二)生产者责任制度。

德国关于商品包装的专门立法《避免和利用包装废弃物法》出台于1991年，首次就废弃包装的重新利用及利用比率进行了全面规定，同时颁布了《包装条例》，至2007年9月19日德国联邦内阁批准《包装条例》修正案为止，其进行了5次修订，该条例一开始便确立了生产者责任制，成为世界上第一个规定由生产厂家和分销商承担包装废弃物的收集分选和处理费用的法规，其中心目标是减少包装废弃物的总量，削减使用包装材料和减少原材料消耗，规定运输包装必须100％回收，销售包装和消费后包装
要由废弃包装物处理组织(简称DSD)公司回收。

为保证实施生产者责任制，德国创设了一个面向全社会的方便完善的包装收集系统和具有足够处理能力的再循环机制，即著名的德国二元回收利用系统。

该系统的载体是DSD(Duales System Deutschland)公司，DSD公司是一个股份公司，是在德国工业联邦联合会和德国工商会的倡导下，由大约95家工商企业联合于1990年9月28日在科隆创立。

现股东约有600家工商业企业。

DSD公司是非赢利性公司，因此股东们也没有分红。

DSD公司唯一的收入是来自于“绿点”商标的许可证费，每个包装的使用商、包装生产商和销售商为他的包装购买“绿点”商标，他必须向DSD 公司支付相应的销售数量和包装的许可证费，由此合理地担负了废弃包装物的收集和分类以及再生利用的费用，该费用将被纳人产品价格中，最终由消费者承担。

在德国所有在包装上印有“绿点”商标的销售包装，都由DSD公司负责进行回收利用，收取的许可证费用必须用于消除污染的服务。

DSD公司在城市的各个角落放置黄色圆桶专门收集带有“绿点”标志的包装废弃物。

非DSD成员的公司必须执行包装法规中的经济法规，所花费用更高。

此外，荷兰的《包装盟约》、法国的《包装条例》和比
利时的《国家生态法》等等，都是较早制定的专门规范商品包装的单行法。

而在1994年的12月，欧盟理事会通过了《包装和包装废弃物指令》，更进一步地统一和协调各国的相关立法。

在德国、法国乃至欧盟许多国家，大部分商品包装上都印制了绿色圆点标志，意为循环利用。

由于使用费与包装材料的用量挂钩，而产品价格又直接关系到企业的市场竞争力，生产企业均想方设法简化包装和方便回收，从而降低成本，使产品更有竞争力。

(三)抵押金制度。

这一制度在德国的《软料容器实施强制押金制度》和《包装条例》中都有所规定，主要是针对饮料包装而言。

为了提高包装品回收率，德国环境保护部制定这项制度：如果一次性饮料包装的回收率低于72％，则必须实行强制性抵押金制度。

自实行此制度以来，顾客在购买所有用塑料瓶和易拉罐包装的矿泉水、啤酒、可乐、汽水等饮料时，均须支付相应的抵押金，1.5升以下为0.25欧分，顾客在退还空瓶时领回抵押金。

目前德国一些零售连锁企业如PLUS、LIDL、ALDI已实现交叉退还制度，即在一家购买物品所交包装品抵押金，可在另一家交还被抵押包装品时领回。

一次性的易拉罐或塑料瓶，尽管被收集后会被循环利用，再制成新的包装，但这一过程无论是回炉再生产，还是重复的交通运输都将造成很大的能源消耗，而能源消耗直接与温室效应气体的排放挂钩，于节能降耗和环境保护大有裨益。

这一制度除了提高了包装品的回收率，更重要的是让人们改掉使用一次性饮料包装的消费习惯，转向更有利于环保的可多次使用的包装。

(四)侵权救济制度。

美国的联邦法律明确禁止欺骗性包装，凡包装体积明显超过商品本身的10％以及包装费用明显超出商品的30％，就应判定为侵害消费者权益的“商业欺诈”，这就是欺骗性包装。

美国各个州制定的包装方面的法律中也有这方面规定。

比如，加利福尼亚州严禁在包装箱中使用不必要的填充物，填充物不能导致包装体积的增加。

康涅狄格州规定，商品的包装不能误导消费者对其质量和数量的认识，包装内的商品质量不能低于政府有关部门对该类产品的标准。

新泽西州规定，商品的净重、体积和食品数量等包装内容有变更时，厂家必须在包装显著位置向消费者作出说明，时间至少6个月。

根据德国政府的有关规定，以膨大包装夸大内装物容量的行为属于欺骗行为，将予以处罚。

比如，把纸盒包装里折叠的单瓦楞纸板衬垫安排得极松弛以使纸盒尺寸加大，让人产生错觉等行为，均属欺骗性包装。

加拿大规定包装内有过多空位，包装与内容物的高度、体积差异太大，无故夸大包装，非技术上所需要者，均属欺骗性包装。

韩国规定过度包装是违法行为，政府以三大措施来规范厂商：一是检查包装，二是奖励标示，三是对违反包装标准的罚款处理。

日本为了防止欺骗性包装，制定了《包装新指
引》，规定：尽量缩小包装容器的体积，容器内的空位不得超过容器体积的20％，包装成本不应超过售价的15％，包装应正确显示产品的价值，以免对消费者产生误导。

法国政府采取了多项保障食品安全的措施，其中重要的一项就是对食品(包括进口食品)包装文字说明做出了明确规定：食品的重量或体积必须在包装盒的显著位置上标明清楚。

包装盒的体积必须与食品本身的体积相一致，不得用超出食品本身体积过多的盒子包装，避免消费者对食品单价有误解。

欺骗性包装一旦成立，包装企业就违反了不得欺诈他人的一般义务，从而为消费者提供了一条可以获得救济的途径。

(五)“绿色采购”制度。

日本一项较有特色的政策即通过政府的绿色采购来启动和引导市场需求。

《绿色购物法》就纸张、文具、家电产品、汽车等18个大类237种商品制订了各种环保标准，比如对生产某种商品时使用废纸等再生原料的比例以及消耗的电能等都有明确规定。

2001年4月，随着《绿色采购法》的实施，日本国家机关和地方政府等单位就承担了优先购买环境友好型产品的义务。

该法案规定所有中央政府所属机构都必须制定和实施年度绿色采购计划，并向环境部长提供报告，地方政府也要尽可能制定和实施年度绿色采购计划，这不仅促使了环境产业产品在政府购买中的占据主导地位，对公众的绿色消费意识也起到了示范作
用，为静脉产业创造了巨大的市场需求。

2005年底日本已有83％的公共和私人组织实施了绿色采购。

但商品实际上是否达到环保标准，目前只是根据生产商自己的申报。

由于部分企业虚假申报或者环保标注难懂，日本政府下决心对所谓的环保产品进行彻底排查。

日本环境省决定从2009年4月开始，将首先对可能存在造假问题的纸张和塑料类等几十种商品进行环保检查，若发现有厂家造假，政府相关主管部门将介入调查。

用4～5年时间，对《绿色购物法》涉及的237种商品实施环保测试，旨在调查它们是否达到环保标准。

但是环境省没有提出对违规企业的惩罚措施，当然这项措施能否见效还是未知数。

四、我国规制商品过度包装的法律对策
要使我国循环经济促进法对过度包装规定具有操作性，还需要完善立法，尽快制定《包装法》，就包装法律问题进行统一规范，其次，在这一法律框架下，根据不同的问题对象进一步出台相关配套措施，以形成法律法规标准相配套的比较完善的包装法律体系。

通过上述对他国相关立法与措施的考察，结合我国的实际，笔者认为，我国相关部门在制定规章和措施来规制商品过度包装行为的时候，似乎应该注意在如下几个方面借鉴他国的成功经验：
(一)建立界定过度包装行为的判断标准。

要限制过度包装就必须先明确过度包装的标准问题，有据可依才能督促生。