中国国际资本流动管理现状及前景展望

中国国际资本流动管理现状及前景展望①改革开放以来，中国对国际资本流动的限制不断放松，跨境资本流动的规模
越来越大。

为了适应国内经济发展的要求和加入世界贸易组织的新形势，中国有必要进一步放松资本项目管制。

一、中国国际资本流动的管理现状
1994年初，中国实现了人民币经常项目有条件可兑换。

中资企业持有效凭证，可直接到银行购汇对外支付贸易及贸易从属费用。

从1996年12月1日起，中国正式接受国际货币基金组织协定第八条款，对与经常性国际交易有关的对外支付和转移不再实行汇兑限制。

同时，根据经济发展阶段和风险控制能力，中国循序渐进地推进人民币资本项目可兑换，对国际资本流动区别对待、分类管理。

一是对外国直接投资实行鼓励政策：对外商直接投资只进行真实性审核；从早期鼓励外商投资加工制造业，发展到积极引导外商投资高新技术产业和基础设施行业；根据对世界贸易组织的承诺，开始逐步允许外商投资金融、保险、证券等专业服务行业；2002年以来，鼓励外商以并购方式参与国有企业的改组、改造。

二是对外债实行一定限制，逐渐实现全口径管理：对短期外债实行余额管理，对中长期外债实行计划指标管理；限制对外借债主体，除外商投资企业在注册资本与投资总额的差额内可自行对外借债外，其他境内中资机构原则上要通过符合条件的金融机构对外借债，并须事前获得有关部门的批准；外资银行对外借款和三个月以内的短期贸易融资也被纳入外债统计。

三是谨慎开放证券投资，防范国际资本流动冲击：允许外国投资者投资中国境内发行的B股和在境外发行的H 股、N股等外币股票及外币债券，只允许境外合格机构投资者投资境内人民币标价的股票和债券；根据对世贸组织的承诺，允许组建中外合资的证券经营公司，但只可以从事A股承销，B股和H股、政府和公司债券的承销和交易，以及设立基金。

目前，中国资本项目的可兑换范围和可兑换程度已经较大。

对照国际货币基金组织确定的资本项下43个交易项目，中国完全可兑换和基本可兑换（经登记或核准）的有12项，占28％；有限制的有16项，占37％；暂时禁止的有15项，占35％②。

中国的资本项目开放进程呈现明显的渐进式特征，主要表现在实行有选择的开放，管理有宽有严，有紧有松。

国际上有关国家的经验表明，渐进推动资本项目可兑换更为稳妥，成功概率较高。

20世纪70年代中后期，阿根廷、智利、乌拉圭等拉美国家在准备不充分的情况下激进地实现了资本项目可兑换，导致严重的国际支付危机，经济长期陷入困境。

过早地放开资本项目管制也被认为是导致泰国、韩国等东南亚国家金融危机的重要原因之一。

一般来说，一国资本项目可兑换应遵循一定的顺序，如先放开长期资本流动，后放开短期资本流动；先放开流入，后放开流出；先放开对金融机构的管制，后放开对非金融企业和个人的管制等。

二、进一步放松资本项目管制的必要性
国际货币基金组织和世界贸易组织等并不强求其成员国实行资本项目可兑换，中国在入世谈判时也并未承诺人民币资本项目的可兑换。

但应该看到，不断放松资本项目限制乃至最终实现人民币完全可兑换是中国外汇管理的最终目标。

随着市场开放和经济改革的日益深入，渐进稳妥地开放资本市场、放松资本项目管制是大势所趋。

放松资本项目管制的必要性主要表现在以下四个方面。

1、调整经济结构的需要。

中国国民经济和社会发展第十个五年计划已确定将经济结构调整作为主线，把调整产业结构与调整所有制结构、地区结构、城乡结构结合起来。

引入外资，实现资本项目可兑换，有利于积极主动、全方位地对经济结构进行战略性调整。

在中国目前本外币资金都相对充裕的情况下，坚持积极利用外资不单纯是为了引进国外资金，更主要是为了引进国外的先进技术、人才和管理经验，促进中国结构调整和产业升级。

2、培育和发展国内金融市场的需要。

金融市场是金融活动的重要载体，培育和完善金融市场是中国投融资体制改革的核心内容。

经过多年努力，中国从无到有，已初步建立了与社会主义市场经济相适应的、协调发展的金融市场体系：以银行间债券市场、同业拆借市场、票据市场为主体的货币市场初具规模，并实现了货币市场利率的市场化；建立了全国统一的外汇交易市场；资本市场特别是股票市场快速发展。

但是，这些市场尤其是资本市场的发展还处于初级阶段，主要表现在：市场交易品种单一，投资者投资工具较少；上市公司治理结构不佳；投资者缺乏合理的投资理念等。

这些问题的存在，大大影响了中国金融市场的资源配置效率，进而影响了其他领域的改革进程。

资本市场的适度开放将有利于中国引进国外理性的投资理念；有利于提高中国上市公司质量，促进国内资本市场健康发展；有利于建设与国际接轨的监管框架，规范和发展中国资本市场。

3、提高企业国际竞争力的需要。

中国已明确提出“引进来、走出去”的多层次、全方位的对外开放策略。

适度开放资本项目、鼓励对外投资，有利于提高整体竞争实力。

通过对外投资办厂和开展各种各样的经济技术合作，可以从无到有、从少到多、从弱到强，形成和发展一批中国的跨国公司。

这是中国扩大对外开放，增强经济实力和国际竞争力，真正成为经济强国的迫切需要。

实施“走出去”战略，必然会对中国限制资本流出的现行管理政策提出挑战。

事实上，中国当前的资本项目管理体制，无论是在资本流入还是流出方面都存在很多不足，已经不能适应新的形势发展需要。

4、加入世界贸易组织对放松资本项目管制提出了更高的要求。

加入世贸组织后，随着市场准入的扩大，中国的金融、保险等服务贸易行业必然得到较大的发展，服务贸易行业的开放与国际交流必然伴随着大量的资本流动，由此会对资本项目开放提出更高的要求。

尤其是外资银行业务范围的扩大、经营规模的扩张将会给中国的资本项目外汇管理带来越来越多的挑战。

此外，放松资本项目管制也是降低管制成本的需要。

三、近期出台的减少限制的措施
为了适应市场经济体制改革的新要求和对外开放的新形势，2001年以来，国家外汇管理当局不断调整管理政策和管理方式，出台了一系列政策调整措施，简
化和取消了部分事前审批，取消了部分购汇限制，加大了对银行的授权。

1、进行外商投资项下资本金结汇管理方式改革。

自2001年8月起，在部分符合条件的地区开展了外商投资项下资本金结汇授权银行直接办理的改革试点，主要内容是：将原来外商投资项下资本金结汇由外汇局逐笔审批、银行凭外汇局核准件办理的做法，改为经外汇局授权的外汇指定银行直接审核办理。

也就是说，对经外汇局核定最高限额的外商投资企业资本金账户内的外汇资金，授权银行在权限范围内履行审核、统计监测和报备责任，外汇局通过被授权银行对外商投资项下资本金结汇实施间接监管。

资本金结汇管理方式的改革，简化了外商投资企业的报批程序，便利了企业资金运作，减少了经营成本。

同时，这项政策的出台也有助于提高银行管理意识，强化银行的代管责任，提高外商投资项下资本金结汇的监管效率。

2、改革国内外汇贷款管理方式。

为进一步改进国内外汇贷款管理，促进其合理使用，2001年8月，国家外汇管理局在有条件的地区开展了国内外汇贷款管理方式改革，2002年12月，该项改革在全国推广。

改革的主要内容是：（1）改债务人逐笔登记为债权人集中登记；（2）外汇局授权银行开立外汇贷款专用账户；（3）正常还本付息由银行直接审核。

这项改革受到了银行和企业的欢迎。

实行国内外汇贷款债权人集中登记和银行自行审核还贷，在方便了企业的同时，也使银行受益不少，银行在办理国内外汇贷款时掌握了自主权和主动性，增强了法规和监管意识，降低了经营风险。

据人民银行统计，截止到2002年8月底，外汇贷款余额为985.8亿美元，比年初增加48.5亿美元，比上年同期增加79.8亿美元。

国内外汇贷款的增加，除了与外币贷款利率多次下调、存在人民币升值预期等因素外，管理方式的改革无疑是其中的一个重要原因。

3、取消资本项下部分购汇限制。

1998年，受亚洲金融危机的不利影响，中国在资本项目外汇管理方面采取了一些临时性的购汇限制措施。

随着国内经济形势的健康发展以及国际经济环境的转变，国家外汇管理局从2001年开始陆续取消了相关购汇限制措施，主要包括：（1）取消对购汇偿还逾期国内外汇贷款的限制；（2）放宽对购汇提前偿还国内外汇贷款、外债转贷款及外债的限制；（3）放宽对购汇进行境外投资的限制。

4、调整和完善境外投资外汇管理政策，积极支持境内企业“走出去”。

一是进一步放宽了境外投资购汇限制。

2001年，针对形势发展的需要，经过深入研究和论证，国家外汇管理局进一步放宽了境外投资的购汇限制，国家战略性境外投资项目（经国务院批准）、援外项目和境外带料加工项目可以购汇投资，其他项目以自有外汇为主进行投资。

该项措施出台后，企业反响良好，收到较好的政策效果。

2002年1－9月，境外投资购汇额达4.05亿美元，与2001年同期境外投资购汇金额1.44亿美元相比，增加了2.61亿美元，同比上升181.3％。

二是为更好地贯彻落实“走出去”发展战略。

为从外汇管理上支持境外投资，选取浙江、江苏、上海、山东、广东、福建六个省、市进行境外投资外汇管理试点，由各省、市分局对境外投资项下的购汇进行管理，在限额内，允许企业购汇境外投资。

5、积极支持企业进行债务结构调整。

为方便企业自主选择时机进行债务结构调整，改善银行资产质量，2002年4月，国家外汇管理局取消了对购汇提前偿还国内外汇贷款、外债及外债转贷款的限制。

特别是对企业提前偿还外债的政策调整，有效促进了企业债务结构的调整，节约了借款成本，降低了偿债风险。

在外汇局系统的指导和协助下，不少债务人提前还贷，并取得了很好的经济效益。

2002年7月，国家外汇管理局与国家计委和人民银行又联合下发了《国有和国
有控股企业外债风险管理及结构调整指导意见》，对国有大中型企业优化债务结构提出了一些鼓励措施，其中包括支持企业通过“借低还高”调整外债结构；鼓励利用国内外汇贷款置换高成本外债；利用目前市场利率较低时机，允许具备条件的国有大中型企业通过债券市场，适当发行外币债券和人民币债券用以调整企业的债务结构等。

《指导意见》的出台将更加有利于企业债务结构的调整，降低企业的经营成本，并促进国内外汇资源的充分利用。

6、引入境外合格机构投资者制度，促进资本市场的有序开放。

在对境外合格机构投资者（QFII）方案研究的基础上，2002年11月5日，证监会和人民银行联合下发了《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》，允许合格的境外机构投资者投资境内证券市场。

通过有限度的开放，不只是引进国外的资金，更重要的是引进国外先进的技术、人才和管理经验，帮助国内培养理性的投资理念，提高上市公司质量，促进国内资本市场的发展。

韩国、印度和中国台湾等国家和地区的实践证明，通过合格境外机构投资者等可控制、可预测的方式，可以有效控制资本市场开放的风险，防止短期资本流动冲击和外汇大量流出。

7、取消多项行政审批项目。

2002年11月1日，国务院发布了《国务院关于取消第一批行政审批项目的决定》。

九项资本项目外汇管理方面的行政审批被列入第一批取消目录：国内外汇贷款专用账户的开立、变更和撤销的审批；证券公司在境内外资银行B股保证金账户的开立、变更和撤销的审批；境内中资机构中长期外债融资条件的审批；境内中资机构融资租赁金融条件的审批；对外发债市场时机的选择和融资条件的审批；境内中资金融机构海外分支机构大额融资的审批；项目融资金融条件的审批；境内机构境外投资外汇风险审查；境外投资利润汇回保证金的审批。

当前，有关部门正在积极着手取消有关项目审批的落实，积极配合国务院行政审批制度的深入改革。

四、进一步放松限制的若干政策建议
今后一段时期内，中国应进一步改进和完善对跨境资本流动的管理方式和手段，进一步调整相关管理政策和监管措施，建议从以下方面着手：
1、进一步调整与世贸组织要求相冲突的内容，填补资本市场进一步开放后的空白，完善资本项目外汇管理。

根据加入世界贸易组织的承诺，中国将尽快调整现行管理中与其相冲突的内容。

同时，随着中国资本市场的快速发展和开放，国家外汇管理局将积极配合证券、保险等有关部门的市场开放政策，研究制订相关配套法规，填补管理空白，完善资本项目外汇管理。

2、鼓励外商参与国内企业的资产重组。

为了适应国际资本流动的新特点，除继续鼓励传统的直接投资方式外，还应充分利用兼并、重组及股票上市等股本投资方式。

3、引入境内合格机构投资者制度。

有计划、有控制地逐步使国内机构和居民个人的资金进入海外资本市场。

4、允许国际金融机构在国内发债。

通过开放的手段促进国内债券市场发展，为发展国内债券市场发挥规范和示范作用，并帮助国内债券市场形成合理的收益率曲线，推动利率市场化进程。

5、进行外债和对外担保管理。

强化市场约束机制，建立科学的资格审定和债信评级制度，鼓励符合条件的中资企业直接对外融资，逐步建立透明、高效的外债和对外担保管理机制。

督促企业将外债风险管理列为企业经营管理的重要内
容，引导企业密切跟踪国内外资本市场的变化情况，抓住时机及时调整企业外债结构。

注释：
①本文仅代表作者个人观点，不代表所在单位意见。

②中国人民银行网，。