财政学前沿专题作业

我对吕冰洋先生关于构建现代财政制度设想的理解12月17日，中国人民大学财政学教授吕冰洋在重阳研究院第31期讲座上，发表了自己对构建现代财政制度的设想。读过吕冰洋先生的设想以后，加之我所查阅的资料，我谈谈我的理解。

中国从建国到十八大财政制度的演变从中央与地方关系上看，分为三个阶段。第一个阶段是从建国到改革开放，实行“统收统支”制度，地方征的税全都上交中央，地方花钱向中央做预算报告，叫中央拨钱给地方。这样，地方财政不能出现赤字，收入与支出要挂钩，所以，地方所能分享的收入由财政支出的规模而定，但是地方也不能自己决定支付规模，而是采取中央各部门下达指标的做法，因而地方没有掌握税收的自主权。第二个阶段是从改革开放到1994年，实行“分灶吃饭”制度，变革的原因在于1978 年中央政府进一步扩大对外开放，从国外引进一些大项目，导致1978 年财政赤字占财政收入的比重达20%，1979年中越边界战争的爆发又加大了财政压力，实行“分灶制度”使得中央财政不再负担地方政府的开支，同时也给予了地方政府积极性，，中央政府主要通过定额或分成的办法来调节政府间财政关系，地方政府就财政收入向中央政府上交定额或与中央政府分成。但是这种方法的弊端在于，地方经济不断增长，中央财政的分成比例逐渐下降，中央财政对宏观经济的调控能力被削弱，而且入不敷出，中央财政举步维艰。为解决这个困境，我国财政制度到了第三个阶段，1994年进行了分税制改革，从税收收入的角度来看就是，中央征中央的税，地方征地方的税，将双方的利益关系调整明确，各自努力实现各自的收益，中央政府拥有的主体税种是消费税、海关代征的增值税和消费税、中央企业所得税，地方政府拥有的主体税种是营业税、地方企业所得税和个人所得税，增值税实行中央与地方75 ：25 分享。但是由于经济发展迅猛，所得税增长较快，所以现代分税制慢慢地又向分成方向转变。

这种演变从中央与地方关系上看，是一个博弈与探索的过程，但是同时也看到了从税制改革的方面来看，这个演变是相当被动的。在中央财政出现赤字或者是在发现中央的财政权力被削弱的条件下，财政体制才会有大的变革。

但是从吕冰洋先生的大部分演讲内容来看，他所说的财政的演变逻辑更多的是从政府目标的角度出发的。从建国到90年代中期，政府的目标主要是推动经济增长，所以这一时候，财政制度主要是嵌入到企业，税收主要来源于企业，因为经济发展主要靠企业。从90年代中期到十八届三中全会阶段，政府的目标一是推动经济增长，二是建立宏观调控机制和保护社会，财政制度主要嵌入到经济，在中国经济出现波动的情况下，会实行积极的财政政策来

缓冲经济波动带来的风险。同时扩大财政用于公共服务与社会保障支出，来应对经济发展带来的市场的不确定性以及减少地区发展的不平衡。十八届三中全会以后，政府的目标一是经济增长，政府实行宏观调控来维持经济增长秩序，二是社会治理。所以现代财政制度由嵌入经济活动正在向嵌入社会控制转变。我认为这一转变是大势所趋。比如说十八届三中全会的一个重点改革方向是改革政府间财政关系。现代分税制又在渐渐向分成模式发展，在营改增后，我我国五大主体税种中，没有实行分成办法的只剩下消费税。但是在改革开放到1994年这段时间实行的财政包干制看来，分成的弊端已经十分明显。首先分成不能提高税收效率，因为它不符合边际努力带来边际效益的原则。其次，中央财政的权利会被削弱。再者，也是我认为最重要的一点，地方政府参与分成的税种分别是增值税、企业所得税和个人所得税，对应的税基分别是商品、资本和劳动，均是流动性税基，很容易引发恶意税收竞争和经济竞争。地方政府更容易偏向于扶持能带来高税收的企业，一来使产业结构单一化，产能过剩，二来或许会以牺牲环境为代价。分成的办法是不可行的，它只能一时地解决中央财政的税收多少的问题，但是在长远的角度来看，弊大于利。所以分税制改革依然要坚持，值得研究的是，哪些税，什么税才最适合地方政府。这是改革政府间财政关系的一个关键。吕冰洋先生在《地方税体系未来式》一文中有提到两套解决方案，有兴趣的读者可以去了解。但是对于十八届三中全会所提出的四大重点改革方向——改革税制结构、改革政府间财政关系、改革预算管理体制、坚持税收法定原则，确实没有细谈。就像建房子，找了几根梁，先搭好，房基还能不能坚持，房子多少砖瓦，屋里如何修饰，这些都没有。14年11月28日，财政部发布通知上调燃油税。且不说这目的是不是真的是治理环境，就说这坚持税收法定原则，那燃油税是不是想调就能调的呢？法定调整程序在哪里？所以说“坚持税收法定原则”这八个字容易，但是做起来，却需要从法的体系，法的制定，法的执行，和法的监督各方面入手。

吕冰洋先生对于现代财政制度的设想主要有四点。一、财政预算制度建设：民主治理，透明高效。二、税收制度：法定统一，嵌入家庭。三、财政支出制度建设：扩大购买，保护社会。四、政府间财政关系建设：哑铃分权、集分结合。

下面我就财政预算制度的建设谈谈我的理解，从预算的制定，到执行，到监督，首先，应该有一套制度来规范预算的这三个环节，这就是中华人民共和国预算法。预算的制定和审查，主要依靠全国人大，并且应该扩充人大预算委员会的力量，充分引入专家、学者。如何做到透明高效，建立跨年度的预算平衡机制，预算的年度可以不是自然年度，因为全国人大在每年三月份召开，如果预算是自然年度，那么前面两个月份的预算还没有审查通过就已经执行了，这样就已经先入为主地表示了对预算的轻视，那预算还具有什么效力。然而，在我

国新实行的预算法中预算年度依然是自然年度。实行全面规范的预算公开，现在是信息化时代，不管是中央财政还是地方财政，都能够将预算信息在网上公布，供公民查阅，甚至实名投票。预算的监督不仅需要人大代表的努力，更需要公民提高民主意识，认识到预算与自己是息息相关的存在。政府在执行预算的过程中，应当定期总结并且报告，不仅是想人大报告，更是向社会报告。尤其是预算需要调整的地方更应该依照法律程序来调整审查通过后进行公示。我国的不久前的预算法修订明确强化人大立法和法律监督地位对于约束政府财政扩张具有重大意义。尽管，政府预算框架已基本形成，但与现代财政体制建设要求相距甚远。未来预算制度建设任重而道远。

我对先生的设想的理解就写到这里。里面的很多内容都是概括和总结性的，每一点都有深入了解的价值，同时也需要相当的时间与精力去仔细思考与琢磨。有兴趣的读者还可以去翻阅相关的文献，理清吕冰洋先生思想的来龙去脉，相信会大有益处。