从东南亚烟雾污染事件看跨界污染的解决机制及中国与东盟的环境合作

从东南亚烟雾污染事件看跨界污染的解决机制及中国与东

盟的环境合作

摘要 1997年印度尼西亚的森林大火造成了东南亚地区的跨界烟雾污染，东盟各国认识到环境污染对经济发展和公众健康的严重后果，加紧展开了地区合作。为消除火灾及烟雾污染所产生的影响，召开了多次会议，达成了多项决议、宣言、行动计划等，形成了一系列的跨界污染解决机制，为中国和东盟的环境合作提供了可借鉴的经验。

关键词烟雾污染东南亚跨界污染解决机制环境合作

作者简介：曹璐，广西大学2010级环境与资源环保法专业硕士研究生。

中图分类号：d922.6文献标识码：a文章编号：1009-0592（2013）01-163-02

东南亚具有丰富的自然资源，为该地区国家的经济发展提供了基础，但也随之产生了环境问题。森林火灾造成跨国界烟雾污染，加剧了全球的环境压力。为此，东盟各国把环境保护和防止跨界烟雾污染视为维护该地区经济增长和社会长期发展的必要条件，就此展开全面的合作与协助。

一、跨界烟雾污染的界定

跨界污染也称越境污染，迄今为止国际上尚未对其形成统一的认识和看法。

1982年国际法协会通过的《适用跨国界污染的国际法则》中规定：“跨国界污染指污染的全部或局部的物质来源系在一国领土内，而在另一国的领土产生有害的后果。”2004年国际法委员会向联合国大会提交的《国际法不加禁止的行为所产生的损害性后果的国际责任条款草案》（预防部分）中提到：“跨界环境损害是指一国管辖或控制下的地区内进行的任何危险活动，对另一国管辖或控制的地区所造成的对人身、财产以及自然环境本身在内的任何损害。”

烟雾污染属于大气污染的一种，是指由于焚烧、尾气排放、燃烧燃料等行为产生的烟气、雾状物或工业排放的粉尘等给大气造成的污染或多种污染物混合体所形成的烟雾。笔者认为跨界烟雾污染是：通过对作为媒介物的空气的污染从而对两个或两个以上国家或国际区域（公海、南极洲、宇宙空间等）的环境造成污染的现象。

二、1997年东南亚烟雾污染事件的经过及应对措施

受厄尔尼诺现象的影响，印度尼西亚苏门答腊和加里曼丹地区发生持续干旱，农民和木材公司为开垦新地而烧林毁林，于1997

年8月30日人为造成了严重的森林大火，至少有75万公顷森林被烧毁。火灾造成的空气污染已使1万多印尼居民患急性呼吸道疾病，至少2000万印尼人处于低劣的空气包围中，有些地方的能见度一度降为零。9月26日弥漫的浓烟引起印尼一架航空客机撞毁，机上234人全部丧生。同日夜晚，在马六甲海峡发生了两船严重相撞的灾难事件。

在风力的影响下，烟雾很快蔓延至马来西亚、新加坡、菲律宾、泰国和文莱等东南亚国家，污染面积不断扩大。马来西亚始终笼罩在大火所引发的烟雾中，白天如同傍晚，沙捞越（马来西亚的一个州）的烟雾污染已达威胁生命的程度，全市处于紧急状态；有花园城市美誉的新加坡也是终日笼罩在烟雾弥漫之中，空气污染也达到了历史上最为严重的程度；菲律宾、泰国和文莱也受到了不同程度的波及，当地的工作和生活也遇到了一些困难。

此次森林大火造成的各类损失约为14亿美元，对生态环境造成了巨大的破坏，空气质量显著下降，严重影响到人们身体的健康。同时造成了温室气体排放、森林资源破坏和生物多样性损失等，对世界环境造成极大的负面影响。

空前的森林火灾引起了国际社会的关注。印度尼西亚同意接受外国协助扑灭这场森林火灾。马来西亚9月24日调派了1031名消防员协助扑灭已燃烧印尼8万公顷森林的山火，新加坡、马来西亚协助印尼进行人工降雨。世界银行表示愿意提供紧急援助资金，联合国机构也伸出援助之手。德国表示愿意出资500万美元协助印尼扑灭火灾。

三、东盟解决跨界烟雾污染的机制及其成效

（一）各种决议、宣言、行动计划等文本性文件及其成效

1.《关于环境和发展的雅加达宣言》。宣言中提到，东盟应更加关注由森林火灾引起的越境污染，以及所造成的生态、经济、健康

和政治影响。明确规定了，阻止国内污染源的扩散，控制易产生越境污染的我行为。在必要时刻，各成员国要团结合作，共同行动，并相互提供援助。

2.《区域烟雾污染行动计划》。该计划主要致力于三个优先领域：通过更好的管理和实施行动计划预防森林和陆地火灾的发生、建立森林火灾监控机制、加强陆地和森林火灾防范能力建设等。这一行动计划已经卓有成效，如新加坡志愿者为印度尼西亚和马来西亚提供卫星照片，让其及时发现火灾。

3.针对1998年1月在印度尼西亚加里曼丹发生的又一次森林大火，东盟国家的环境部长们开会通过了一项联合声明，要求国际社会提供援助，以对付这次来势凶猛的森林大火。声明同时希望印度尼西亚和马来西亚两国加大力度执行1997年达成的一项双边协议，以增强共同抵御火灾的能力。

4.《东盟跨境烟雾污染协议》。2002年6月，十个东盟成员国共同签署了该协议，同意采取单独的和共同的行动评估烟雾的来源、成因、性质和程度，通过运用完善的环境政策、实践和技术，防止和控制灾害的源头。号召建立一套由国家支持的防范制度，包括使用热感卫星监控、打击纵火犯、严惩不负责任的林场主等手段，包括监控防备、技术合作、信息交流、简化关税和发生紧急状况时简化移民手续等。

2003年11月25日，该协议经文莱、马来西亚、缅甸、新加坡、

泰国和越南等六个东盟成员国批准生效。这标志着多年来致力于解决跨境烟雾污染问题的协调和机制的地区努力达到了顶峰。该协议是第一个具有法律约束力的、业已生效的东盟地区环境协定。联合国环境规划署认为，该协议是解决跨境问题的全球行为模式。

（二）东盟解决跨界烟雾污染的组织机构及其成效

1.东盟环境部长会议。该会议主要负责与环境相关的政策性事务，自1981年以来坚持至少每三年举行一次。如1999年在新加坡召开的会议，回顾了印尼大火的解决措施以及《东盟区域烟雾行动纲领》的执行情况；2003年在柬埔寨召开的会议就森林防火、越境薄雾污染防治等议题进行了讨论；2006年在苏门答腊岛召开的会议就如何扑灭森林大火，治理本地区的烟雾问题进行的探讨。

2.东盟环境高官组织。该组织受4个环境工作小组的辅助，其中之一就是关于控制烟雾任务的技术力量。1995年第六次东盟环境高级官员会议上通过了组建“救火特种部队”计划。1998年第九次东盟环境高官会议上，决定对东盟环境合作的组织机构进行改组，针对东盟日益严重的烟雾污染，增加了一个特别工作组——东盟烟雾特别技术工作组。东盟环境高官组织的建立标志着较为完整的东盟环境合作框架已经形成。

（三）东盟与中日韩10+3环境合作

从1999年开始，东盟与中日韩启动了10+3框架下的环境部长会议机制。它是东盟10+3合作框架下环境保护领域的高层对话机