089.关于先发地区重点镇发展制度变迁的思考

关于先发地区重点镇发展制度变迁的思考侯冰婕摘要：自“小城镇，大战略”时期起，重点镇成为城乡发展的关键点、城镇化的主要载体，在很长一段时期内起到了快速推进城镇化和城乡融合发展的作用。

进入新发展阶段后，重点镇原有的功能定位、规划框架、实施管理等产生了一定的不适应性，在先发地区矛盾尤为凸显，成为城乡治理的难点。

本文创新性地以新制度经济学为解释工具，对重点镇政策历程进行梳理、已有研究总结概括，结合先发地区案例实证，阐述新时期下重点镇现行发展制度的矛盾与问题，提出重点镇发展制度变迁的必要性，建立制度变迁新原则，以“目标定位-规划体系-管理支撑”为制度框架，再定位新发展阶段下的设置重点镇的意义，探索提出契合发展诉求的新的规划编制内容体系和管理建议，为先发地区小城镇规划、建设与培育提供参考借鉴，为城乡现代化治理提出新路径。

关键词：重点镇，中心镇，新制度经济学，制度变迁，现代化治理1历程梳理1.1概念源起“重点镇”这一概念首次提出是在2001年的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中。

纲要首次提出了“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”，并明确强调“有重点地发展小城镇”，初步的选择标准是“县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇”，目的在于“尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用”，并快速推进城镇化。

2003年，《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》明确提出“集中力量建设好县城和少数在建制的中心镇”，并要求由建设部牵头，抓紧确定重点发展的小城镇，编制科学合理的规划。

随后，基于地方政府的梳理、上报和筛选，至2004年，以建设部牵头的六部委研究决定将1887个镇列为全国重点镇。

这是全国层面首次正式确立“重点镇”这一发展抓手。

1.2政策历程新世纪以来，国家层面涉及重点镇1发展的政策文件层出不穷，结合全国重点镇名单的增补、修改，对重点镇的规划、功能、设施、质量等方面提出了相应要求和支持举措，不断推进各镇持续建设发展。

表1近20年来涉及重点镇的部分国家文件时间政策文件相关内容2001国民经济和社会发展第十个五年计划纲要有重点地发展小城镇2003中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见集中力量建设好县城和少数在建制的中心镇，抓紧确定重点发展的小城镇2004关于公布全国重点镇名单的通知将1887个镇列为全国重点镇2011国民经济和社会发展第十二个五年计划纲要有重点地发展小城镇2014国家新型城镇化规划把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。

大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。

县城和重点镇基础设施提升工程2014住房城乡建设部等部门关于公布全国重点镇名单的通知将3675个镇列为全国重点镇，是小城镇建设发展的重点和龙头。

各地各有关部门要按照提高质量、节约用地、体现特色等要求，在政策、土地及项目安排上对全国重点镇建设发展予以扶持。

1.3研究综述在近20年的重点镇发展历程中，学术界对于重点镇的发展也体现了极大了重视，形成了诸多研究成果。

袁中金等人（2004）对我国17个省1663个重点镇进行了经济数据与发展关系的实证研究；谢扬（2005）对“小城镇、大战略”以来小城镇的发展情况和重点镇发展的成就进行了肯定；王士兰等人（2009）、郑文哲等人（2013）、顾建光（2015）围绕以中心镇推进城镇化重要意义进行了论证；朱东风（2008）对重点中心镇小城市化的路径进行了理论探讨和实证研究；陈俊峰（2010）总结了近年来学术界对我国中心镇的主要研究方向和问题；柳博隽（2010）对设置中心镇的目的和功能进行了分析研究；王小章（2012）着眼于中心镇在城乡协调发展、在城乡一体化进程中的地位角色，重新认识费孝通小城镇研究的有关观点；易德琴等人（2013）对中心镇研究的阶段进行了划分，对研究的发展趋势进行了预测；邵川(2014）讨论了当前中心镇的功能定位及不足，指出培育中心镇为小城市的意义所在。

现有的研究主要集中在重点镇发展历程中成就的彰显、经验和问题的总结、地方的实践探索，对于重点镇未来发展的系统性探索稍显不足。

2现行发展制度2.1新制度经济学工具为了增强重点镇分析研究的一般性和系统性，引入发展问题研究常用的新制度经济学理论工具。

新制度经济学被认为起源于罗纳德·科斯(Ronald·H·Coase)1973年发表的《企业的性质》，主要包括产权理论、交易费用、制度变迁等几个基本理论。

在我国近现代的城镇化历程中，城乡发展遵循现实世界的市场规律，利用新制度经济学相关理论，可以更加直观地解释重点镇发展的逻辑。

在新制度经济学视角下，制度可以是传统意义上各种法律、行动准则、礼俗、规范等明显的社会制度，也可以是广义上企业、城镇、乡村等主体的运行制度，比如小城镇的空间设计、建设模式、政府管理等，都可视为制度。

在此将重点镇的发展定位、规划内容、实施管理三大主要方面定义为自上而下推动重点镇发展的制度。

其中：发展定位明确了设置重点镇的目的、重点镇在城乡格局中所起的功能作用，是规划、实施、管理的基础；规划内容明确了在城乡规划体系下重点镇选择的主要标准、方式，规划所应该囊括的方面和具体内容，是指引重点镇建设发展的空间发展和建设的制度设计；实施管理明确了行政层面对规划的落实、对发展过程的管理，是重点镇发展制度运行的保障。

2.2重点镇现行发展制度2.2.1发展定位基于重点镇提出的背景，参考部分中部、东部省份近20年来在重点镇相关规划实践中的定位，可以认为在这一段时期内，重点镇的主要功能在于发挥辐射带动作用，服务周边一般镇与农村。

设置重点镇的目的，是在全国小城镇“多而散”的格局下，发挥宏观层面的调控作用，集中有限的资源，有针对性地向重点发展的载体进行投放。

表2国家和地方部分相关规划对重点镇的定位相关规划重点镇定位作用国民经济和社会发展第十个五年计划纲要发挥农村地域性经济、文化中心的作用江苏省城镇体系规划（2000—2020）以重点中心镇建设为带动，同步推进撤乡设镇和乡镇合并，推动建制镇发展迈上新台阶浙江省中心镇发展规划（2006—2020)承接周围大中城市辐射，又能带动周边乡镇和农村发展的城镇广东省城镇体系规划（2012—2020）推动农村地区城镇化的主要基地河南省城镇体系规划（2011—2020）强化对乡村地区的辐射带动和综合服务职能安徽省城镇体系规划（2011—2030）联系城乡，服务农村的重要枢纽，对区域发展有重要作用和意义，以点带面江苏省城镇体系规划（2015—2030）带动周边农村发展，有利城市带（轴）形成2.2.2规划内容体系参照《城市规划编制办法》，在省或城市总体规划的城镇体系规划中，必须“确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准，提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围”。

在实践中，重点镇的规划内容体系也一般包括功能定位、人口和用地规模、发展引导等。

这一时期形成的内容体系，体现了对重点镇用地的管控、人口和产业发展的引导，意在赋予重点镇更大的发展空间和规模，并承载更强的产业和就业。

图1江苏省城镇体系规划、广州市总体规划中对于重点镇的相关规划内容2.2.3管理支持体系参考国家和地方的部分政策支持实践，主要集中在资金、土地、设施、事权等方面，对于重点镇的发展着重于强调空间布局的优化、建设水平的提升、行政管理的高效等。

表3对重点镇发展的部分政策举措实践行政层面政策方面相关实践全国财政支持2004年，国家开发银行“全国重点镇基础设施贷款试点”城镇建设2006年，住建部《全国重点镇供水设施改造和建设规划》配合国债资金投入提升设施建设水平土地供应2016年，国土部《全国土地利用计划》向发展潜力大、吸纳人口多的县城和重点镇倾斜。

省级规划编制2003年，广东省建设厅《中心镇规划指引》财政支持2016年，《广东省财政厅关于安排2016年城乡规划和住房改造专项资金的通知》安排340万元用于中心镇规划编制补助经费土地供应2003年，广东省国土资源厅核定用地规模的中心镇，在省每年下达的年度用地计划指标之外，设立农地转用专用指标。

城镇建设2010年，浙江省委《关于进一步加快中心镇发展和改革的若干意见》推动中心镇“千亿公共设施建设”工程项目2013年，江苏省政府《实施苏北地区重点中心镇建设工程行动计划》强镇扩权2009年，《广东省关于简政强镇事权改革的指导意见》2010年，《浙江省人民政府关于开展小城市培育试点的通知》市级财政支持2015年，广东省广州市《广州市中心镇建设扶持资金管理办法》土地供应2014年，江苏省如皋市国土局年度建设用地计划实行每个重点中心镇不少于50亩用地指标的“保底”政策2.3现行制度小结现行的重点镇发展制度设计，是主观能动性的体现。

但制度是为发展服务的，若制度不能契合实际发展情况和发展诉求时，主体的发展效率可能降低，并造成种种矛盾与问题，制度则可称为低效、无效的制度。

3制度变迁的必要性随着我国城镇化的快速推进，当下城镇化率已经达到58.5%（2017年），东南沿海部分先发地区甚至超过70%，小城镇发展的模式和路径也发生了极大变革。

原有的重点镇发展制度与当下的现状实际和未来的发展需求，产生了一定的不匹配的问题，这些问题在先发地区尤为凸显。

3.1规模指引不匹配新型城镇化发展战略下，先发地区超大城市、特大城市面临减量发展、规模控制、疏解人口的局面，中小城市和重点镇作为转移人口“蓄水池”的作用明显，是这一时期城镇化的重要载体。

《国家新型城镇化报告2015》显示，镇区人口10万以上的特大镇有238个，其中多为全国重点镇。

这一规模已经达到Ⅱ型小城市的设置标准，甚至部分达到Ⅰ型小城市或中等城市的规模水平。

现行城乡规划体系中，对重点镇人口规模自上而下的分配和指引，与人口快速集聚的现实和趋势不相匹配。

3.2格局关系不匹配在长三角、珠三角两大城市群内，先发地区高度城镇化，城镇连绵发展。

且随着数轮小城镇区划调整撤并，小城镇数量减少，集聚度增强，发展水平提升。

设置重点镇之初，发挥带动乡村腹地和一般镇的意图，有时并未强化重点镇的极化效应，反而催生了更多的强镇。

图2重点镇与腹地小城镇发展的两种格局模式示意图以江苏无锡宜兴为例，东北部小城镇整体发展水平较高，各具产业特色，且与中心城区紧密联系。

重点镇和桥的发展水平在这一区域仅处于中游，较难体现中心带动的功能定位。

在这类型区域设置重点镇的目的值得再思考。

图3无锡宜兴城镇连绵发展地区重点镇和一般镇发展水平示意图3.3发展路径不匹配伴随现代化、信息化的快速发展，原本依赖于资源条件、地理优势等的小城镇发展传统路径发生转变，重大项目布点、能人效应、“互联网+”模式等，催生了一批蓬勃发展的特色强镇，对一些传统重点镇实现了弯道超车，造成设置重点镇的目的、对重点镇的发展指引失效的现象。