089.关于先发地区重点镇发展制度变迁的思考

关于先发地区重点镇发展制度变迁的思考

侯冰婕

摘要：自“小城镇，大战略”时期起，重点镇成为城乡发展的关键点、城镇化的主要载体，在很长一段时期内起到了快速推进城镇化和城乡融合发展的作用。进入新发展阶段后，重点镇原有的功能定位、规划框架、实施管理等产生了一定的不适应性，在先发地区矛盾尤为凸显，成为城乡治理的难点。本文创新性地以新制度经济学为解释工具，对重点镇政策历程进行梳理、已有研究总结概括，结合先发地区案例实证，阐述新时期下重点镇现行发展制度的矛盾与问题，提出重点镇发展制度变迁的必要性，建立制度变迁新原则，以“目标定位-规划体系-管理支撑”为制度框架，再定位新发展阶段下的设置重点镇的意义，探索提出契合发展诉求的新的规划编制内容体系和管理建议，为先发地区小城镇规划、建设与培育提供参考借鉴，为城乡现代化治理提出新路径。关键词：重点镇，中心镇，新制度经济学，制度变迁，现代化治理

1历程梳理

1.1概念源起

“重点镇”这一概念首次提出是在2001年的《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》中。纲要首次提出了“走符合我国国情、大中小城市和小城镇协调发展的多样化城镇化道路”，并明确强调“有重点地发展小城镇”，初步的选择标准是“县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇”，目的在于“尽快完善功能，集聚人口，发挥农村地域性经济、文化中心的作用”，并快速推进城镇化。2003年，《中共中央国务院关于做好农业和农村工作的意见》明确提出“集中力量建设好县城和少数在建制的中心镇”，并要求由建设部牵头，抓紧确定重点发展的小城镇，编制科学合理的规划。随后，基于地方政府的梳理、上报和筛选，至2004年，以建设部牵头的六部委研究决定将1887个镇列为全国重点镇。这是全国层面首次正式确立“重点镇”这一发展抓手。

1.2政策历程

新世纪以来，国家层面涉及重点镇1发展的政策文件层出不穷，结合全国重点镇名单的增补、修改，对重点镇的规划、功能、设施、质量等方面提出了相应要求和支持举措，不断推进各镇持续建设发展。

表1近20年来涉及重点镇的部分国家文件

时间政策文件相关内容

2001国民经济和社会发展第十个五年计划

纲要

有重点地发展小城镇

2003中共中央国务院关于做好农业和农村

工作的意见

集中力量建设好县城和少数在建制的中心镇，抓紧确定重点

发展的小城镇

2004关于公布全国重点镇名单的通知将1887个镇列为全国重点镇

2011国民经济和社会发展第十二个五年计

划纲要

有重点地发展小城镇

2014国家新型城镇化规划把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。大城市周边的重点镇，要加强与城市发展的统筹规划与功能配套，逐步发展成为卫星城。县城和重点镇基础设施提升工程

2014住房城乡建设部等部门关于公布全国

重点镇名单的通知

将3675个镇列为全国重点镇，是小城镇建设发展的重点和龙

头。各地各有关部门要按照提高质量、节约用地、体现特色

等要求，在政策、土地及项目安排上对全国重点镇建设发展

予以扶持。

1.3研究综述

在近20年的重点镇发展历程中，学术界对于重点镇的发展也体现了极大了重视，形成了诸多研究成果。袁中金等人（2004）对我国17个省1663个重点镇进行了经济数据与发展关系的实证研究；谢扬（2005）对“小城镇、大战略”以来小城镇的发展情况和重点镇发展的成就进行了肯定；王士兰等人（2009）、郑文哲等人（2013）、顾建光（2015）围绕以中心镇推进城镇化重要意义进行了论证；朱东风（2008）对重点中心镇小城市化的路径进行了理论探讨和实证研究；陈俊峰（2010）总结了近年来学术界对我国中心镇的主要研究方向和问题；柳博隽（2010）对设置中心镇的目的和功能进行了分析研究；王小章（2012）着眼于中心镇在城乡协调发展、在城乡一体化进程中的地位角色，重新认识费孝通小城镇研究的有关观点；易德琴等人（2013）对中心镇研究的阶段进行了划分，对研究的发展趋势进行了预测；邵川(2014）讨论了当前中心镇的功能定位及不足，指出培育中心镇为小城市的意义所在。

现有的研究主要集中在重点镇发展历程中成就的彰显、经验和问题的总结、地方的实践探索，对于重点镇未来发展的系统性探索稍显不足。

2现行发展制度

2.1新制度经济学工具

为了增强重点镇分析研究的一般性和系统性，引入发展问题研究常用的新制度经济学理论工具。新制度经济学被认为起源于罗纳德·科斯(Ronald·H·Coase)1973年发表的《企业的性质》，主要包括产权理论、交易费用、制度变迁等几个基本理论。在我国近现代的城镇化历程中，城乡发展遵循现实世界的市场规律，利用新制度经济学相关理论，可以更加直观地解释重点镇发展的逻辑。

在新制度经济学视角下，制度可以是传统意义上各种法律、行动准则、礼俗、规范等明显的社会制度，也可以是广义上企业、城镇、乡村等主体的运行制度，比如小城镇的空间设计、建设模式、政府管理等，都可视为制度。在此将重点镇的发展定位、规划内容、实施管理三大主要方面定义为自上而下推动重点镇发展的制度。其中：发展定位明确了设置重点镇的目的、重点镇在城乡格局中所起的功能作用，是规划、实施、管理的基础；规划内容明确了在城乡规划体系下重点镇选择的主要标准、方式，规划所应该囊括的方面和具体内容，是指引重点镇建设发展的空间发展和建设的制度设计；实施管理明确了行政层面对规划的落实、对发展过程的管理，是重点镇发展制度运行的保障。

2.2重点镇现行发展制度

2.2.1发展定位

基于重点镇提出的背景，参考部分中部、东部省份近20年来在重点镇相关规划实践中的定位，可以认为在这一段时期内，重点镇的主要功能在于发挥辐射带动作用，服务周边一般镇与农村。设置重点镇的目的，是在全国小城镇“多而散”的格局下，发挥宏观层面的调控作用，集中有限的资源，有针对性地向重点发展的载体进行投放。

表2国家和地方部分相关规划对重点镇的定位

相关规划重点镇定位作用

国民经济和社会发展第十个五年计划纲要发挥农村地域性经济、文化中心的作用

江苏省城镇体系规划（2000—2020）以重点中心镇建设为带动，同步推进撤乡设镇和乡镇合并，推动

建制镇发展迈上新台阶

浙江省中心镇发展规划（2006—2020)承接周围大中城市辐射，又能带动周边乡镇和农村发展的城镇广东省城镇体系规划（2012—2020）推动农村地区城镇化的主要基地

河南省城镇体系规划（2011—2020）强化对乡村地区的辐射带动和综合服务职能

安徽省城镇体系规划（2011—2030）联系城乡，服务农村的重要枢纽，对区域发展有重要作用和意义，

以点带面

江苏省城镇体系规划（2015—2030）带动周边农村发展，有利城市带（轴）形成

2.2.2规划内容体系

参照《城市规划编制办法》，在省或城市总体规划的城镇体系规划中，必须“确定各城镇人口规模、职能分工、空间布局和建设标准，提出重点城镇的发展定位、用地规模和建设用地控制范围”。在实践中，重点镇的规划内容体系也一般包括功能定位、人口和用地规模、发展引导等。这一时期形成的内容体系，体现了对重点镇用地的管控、人口和产业发展的引导，意在赋予重点镇更大的发展空间和规模，并承载更强的产业和就业。