新农保基层经办服务能力的隐忧与对策

辽宁省阜新市彰武县地处辽宁省西北部、科尔沁沙地南部，设有8镇16乡、184个行政村，总人口42万，其中农村人口36万，农村60岁以上的人4.8万人。2009年底，辽宁省阜新市彰武县被确定为全国第一批“新农保”试点县，开始了“新农保”的试点工作。

彰武县非常重视“新农保”工作，积极增加“新农保”人员编制，将县里负责“新农保”的农保办由股级单位升为副科级单位，编制也由7人增加为16人。每个乡镇配备一名“新农保”专管员和一名劳动保障协办员，每村明确一名协办员具体负责“新农保”工作并至少临时抽调5名工作人员，分片逐户推进。经过一年多的努力，彰武县“新农保”工作取得了积极的进展。截至2010年底，缴费人数共计104605人，累计缴费金额1179万多元，

“新农保”参保率达75%。2011年一季度领取“新农保”养老金的人数为45108人，其中直接领取养老金的人数为41318人。虽然，彰武县“新农保”试点工作取得了一定的成绩，但试点过程中也存在一些问题，尤其是在“新农保”经办服务能力方面存在着隐忧。

一、乡镇和村的“新农保”经办人员严重不足

新农保基层经办服务能力的隐忧与对策

王国辉陈洪侠陈洋康琳

（辽宁工程技术大学，辽宁省阜新市123000）

摘要：文章运用辽宁省彰武县“新农保”调查的有关数据，总结了“新农保”基层经办能力的现状，分析了“新农保”基层经办服务存在的人员编制不足、人员工作积极性不高、人员专业服务能力不强、农村金融服务机构不足等隐忧，提出了增加乡镇和村的“新农保”经办人员编制、建立基层“新农保”经办人员绩效工资、增加农村金融机构数量、加强基层“新农保”经办人员培训、开展大学生志愿服务“新农保”等对策建议。

关键词：新农保；经办服务；隐忧；对策

中图分类号：F840.61

文献标识码：A

文章编号：1007-7243（2011）11-27-3

每年只提高一点，十年或是二十年之后，达到提高到65岁的水平。由于每年只提高一点点，所以对于就业冲击并不会很大。目前，我国的经济和社会积累，远不具备与发达国家“接轨”的条件和基础，就目前我国国情而言，延长劳动者工作年龄是可行之策，但全面推迟退休年龄是不可能的，最重要的一点是要循序渐进。小步渐进，弹性退休的政策比较合理，对一部分人适当延长退休年龄。现行退休制度对体力劳动者更适合，对科研工作者、医生、教师等高技能人才，在年龄上“一刀切”或采取男女有别，显得不尽合理。建议对身体健康允许、社会需要的专门人才推迟5至10年退休，而对长期从事高危、高污染以及劳动强度大，容易患职业病的行业，也给他们一定的弹性空间，允许他们提前退休。但其中一些特殊行业不能实行弹性退休，特别是一些有特权的行业，例如政府部门，某些事业单位要实行“一刀切”。

我们不能为了社保而社保，当前，为了减轻社会保险的压力，仅靠延长劳动者退休年龄是不够的，而是要通过解决就业来为社会保险提供源源不断的财富来源。综上所述，调整劳动者退休年龄应遵循四原则：第一，法定退休年龄的调

整应与社会经济发展相适应。第二，退休年龄的调整要与国家就业目标相适应，有利于女职工及高级知识分子专长的发挥、劳动力供求结构的合理调整及劳动者素质的提高。第三，法定退休年龄的调整应与就业高峰错开。第四，有利于保险基金的积累和节省费用的开支。

参考文献：

[1]丁建定，《社会保障概论》，华东师范大学出版社，2006。

[2]姜向群、陈艳，《对我国当前推迟退休年龄之说的质疑》，《人口研究》2004(5)。

[3]黎文武、唐代盛，《弹性退休制度与养老保险保障制度整合初论》，《西北人口》2004(3)。

作者简介：

赵艳芳：（1986-），女，河南濮阳人，广西师范大学法学院社会保障专业2010级硕士研究生。研究方向：社会保障与社会工作。

（责任编辑晓风）

为了配合“新农保”试点工作，彰武县为每个乡镇配备一名“新农保”专管员和一名劳动保障协办员。村的“新农保”经办服务工作由村劳动保障协办员负责。每个行政村只设一名劳动保障协办员，主要负责办理劳动力资源普查、

“新农保”村级经办、外出务工、最低生活保障、残疾人等工作。

据调查，每名协办员为一名农户办理“新农保”业务时包括以下环节：宣传讲解（20分钟）——

—收取保费和办理业务所需证件（5分钟）——

—填写新型农村社会养老保险参保登记表、待遇核定表、待遇领取通知表（10分钟）——

—复印相关证件（2分钟）——

—将四份表格和证件装订（5分钟）——

—选出同一年的参保者进行编号（10分钟）——

—到乡政府和村支部分别加盖公章（5分钟）——

—将材料报送乡政府（3分钟）——

—将材料信息录入微机（5分钟）——

—将所有材料核实一遍（5分钟）——

—将其中一份表格及收取的证件返还给参保者（10分钟），办理一名农户“新农保”业务需1个半小时左右。按一天8小时计算，一天大概能够办理5-6人。彰武县平均每个行政村人口都在2000人左右，16-59岁的适保人口在1500人左右，只办理业务一项就需300天来完成。这只是理想状态，没有考虑路上耽误的时间和农民时间分布的不均匀性。实际上，农民在农忙时白天根本不在家，而在农闲时又有很多农民外出打工，平均每天能够用来从事“新农保”工作的有效时间只有早晚和春节。而且，村协办员还要自己忙农活，还要负责劳动力资源普查、劳务输出、残疾人保障、农村“低保”、

“新农合”等各项工作，每个行政村一名协办员兼职负责“新农保”工作根本无法满足“新农保”的工作需要。

二、

“新农保”乡村经办服务人员工作积极性不高

彰武县乡镇和村的劳动保障协办员为公益岗编制，每月的工资为固定的650元。工资收入非常低，而且和“新农保”工作的推广业绩基本上没有联系。这导致乡镇和村的“新农保”经办服务人员工作积极性不高，尤其是乡镇和村的劳动保障协办员更是没有推进“新农保”工作积极性，一些协办员到农户家里根本不进行“新农保”的政策讲解，直接让农民交钱，有一些协办员甚至根本不到农民家里宣传“新农保”政策，导致农民对“新农保”政策了解程度较低。

三、

“新农保”办公经费严重不足

彰武县农保办16名工作人员和每个乡镇的“新农保”专管员是全额拨款事业单位编制，每人每年有500元的办公经费，而村劳动保障协办员则没有任何办公经费，全县“新农保”办公经费每年只有2万元，每个乡镇每年只有500元的办公经费。农村居民居住分散，县、乡镇和村的“新农保”经办服务人员到农户家中需要乘坐一定的交通工具，需要较高的费用，全县每年2万元的“新农保”办公经费简直是杯水车薪。

四、

“新农保”经办服务人员业务能力亟待提高

基层“新农保”经办服务人员大部分为初中和高中毕业，尤其是村劳动保障协办员文化程度更低。“新农保”是一项专业性较强的社会保障业务，文化程度较低的村协办员在宣传和讲解“新农保”政策时很难讲得非常通俗和透彻。“新农保”业务在2011年要全部上网，

“新农保”数据的计算机录入、比对等工作需要具有较高的计算机知识和操作技能，县和乡镇“新农保”经办服务人员的计算机操作水平明显不符合“新农保”工作的要求。在彰武县进行的调查显示，有28.4%的人认为村干部的“新农保”业务不熟，讲解不够详细；有7.4%的人认为经办人员办事效率不高，二者合计达35.8%。

五、农村信用联社经办服务能力严重不足

为了解决基层“新农保”经办服务能力不足的问题，辽宁省决定将“新农保”的缴费和待遇发放业务部分外包给农村信用联社，

“新农保”保费的缴纳和保险金发放都将由农民通过银行卡自己到农村信用联社办理。目前，农村信用联社是彰武县农村唯一的金融机构，而且每个乡镇只有一个信用社。每个信用社前台长度10米，有4个窗口，能够办理存取款业务的只有2个窗口，每个窗口有1名业务员。业务员采取一天8小时、一周双休的工作出勤制度。彰武县平均每个乡镇1.5万人，假设每个乡镇平均有10000人需要“新农保”缴费，每人每年缴费1次，那么一个乡镇一年总计发生10000人次的缴费业务；假设每个乡镇有2000人领取养老金，每人每年平均领取6次；那么一个乡镇一年至少发生12000人次的待遇发放业务。一个乡镇一年至少发生总计22000人次的“新农保”经办业务。这些“新农保”经办业务都需要在乡镇的农村信用联社进行。

一般情况下办理一次“新农保”的缴费业务或“新农保”养老金取款业务平均耗时6分钟左右。农村信用联社是彰武县农村唯一的金融机构，存款、贷款等各项业务都在农村信用联社进行，假设农村信用联社的“新农保”业务经办窗口一天有一半的时间（4小时）办理“新农保”业务，4小时大概能够完成40人次“新农保”经办业务，每周工作5天则能够完成200人次的“新农保”经办业务，一年按50周计算能够办理10000人次的“新农保”业务，还不到一个乡镇“新农保”业务经办总量的一半，远远不能满足“新农保”的经办业务要求。即使把农村信用联社的一个窗口拓展为“新农保”专门窗口，每天8小时全部办理“新农保”业务，每年也只能办理20000人次的“新农保”业务，只占乡镇总业务量的90%左右，还是无法满足“新农保”经办要求。

此外，还需要考虑农民在办理“新农保”缴费和待遇领取业务的时间分布问题。北方农村地域较广，村落分布不集中，农民一般不会只为经办“新农保”单独外出，往往是和赶集、

购买农业生产资料等一起进行。由于赶集和购买农业生产资料的时间分布并不均匀，所以农民办理“新农保”业务的时间分布也不会是均匀分布，往往和赶集、购买生产资料的时间重合，只集中在某几个时间段，这会加重农村信用联社“新农保”经办压力，在某些时间段更是无法满足“新农保”经办要求。

六、提高北方农村“新农保”经办能力的建议

1.增设村级经办人员，建立村社会保障协办员绩效机制

按照每200户设立一名劳动保障协理员的比例配制村劳动保障协理员，基本上达到一个自然村一名协理员，而不是一个行政村一个协理员。建立科学合理的“新农保”绩效考评体系，使村劳动保障协理员薪资与其工作绩效挂钩，以调动村“新农保”协办员的积极性。

2.增加“新农保”的经费投入

据彰武县“新农保”有关人员预测，经办机构如果要很好的完成各方面的工作，全县一年需要大概40万元的办公经费，而目前只有2万元，差距很大。应该加大“新农保”的经费投入，尤其是“新农保”经办经费的投入。但彰武县是辽宁省的贫困县，阜新市又是全国资源枯竭型城市，阜新市和彰武县的地方财政汲取能力非常弱，连年入不敷出。例如，阜新市2009年地方财政收入18.6亿元，财政支出77.1亿元，支出是收入的4倍多；而彰武县2009年地方财政收入2.1亿元，财政支出10.2亿元，支出是收入的5倍；由于辽宁省是东部省份，阜新市和彰武县还承担一部分的“新农保”补贴。彰武县2010年政府补贴“新农保”445万元，将来要做到全覆盖每年需要1000万元左右。而如果全部参保，阜新市市级财政则每年需资金5000万元左右。市县两级财政的压力非常大，很难承受。建议改革目前按照东、中、西部省份的补贴办法，以县为单位，人均财政收入低于全国平均水平的县，“新农保”基础养老金和缴费补贴由国家财政全额进行补贴，这样就能大幅度地提高“新农保”经办服务经费。

3.增加农村金融机构的布局密度

彰武县农村每个乡镇只有农村信用联社一个金融机构，不但无法从数量上胜任“新农保”缴费和待遇发放业务，而且由于没有竞争更无法保证服务质量。建议政府采取有力措施，增加农村金融机构数量，增强竞争程度，拓展农村信用联社的布局，扩大服务能力。例如，政府可以对农业银行等商业银行到农村布点提供补助，最好能保证一个乡镇至少有两家金融机构。

4.整合农村各类缴费项目

目前，参保农户缴费非常不方便，村协理员工作量太大，很容易出错，而每年土地补贴和粮食直补还要发放到农户手中，工作量也很大。建议协调有关部门，将土地补贴和粮食直

补直接作为“新农保”缴费打入账户。调查显示，彰武县平均每人土地补贴款达三四百元，完全能够满足农户的“新农保”缴费要求。完全可以将两笔业务合为一笔，如此一来将极大减少农村金融机构的业务量。

5.建立大学生志愿服务“新农保”的长效机制

辽宁工程技术大学公共管理与法学学院在2010年7月组织了100名社会保障专业的大学生志愿服务彰武县的“新农保”工作，极大地提升了基层“新农保”的经办服务能力，受到了热烈欢迎。大学生志愿服务“新农保”的调查表明，50.6%的农户认为，这次大学生志愿服务“新农保”活动“非常必要”，45.3%的农户认为“必要”，二者合计高达95.8%。此外，高达97.3%的农户对参加此次志愿服务的大学生表示信任。这说明具备一定的专业素养、综合技能和志愿服务精神的在校大学生参加“新农保”的志愿服务活动，取得了农民的普遍信任，信任程度甚至远远高于乡镇经办人员。对低成本破解“新农保”经办能力瓶颈具有重要意义。目前，我国高等教育在校学生总规模达到2979万人，位居世界第一。其中和社会保障相关专业学生高达几十万人，这是我国一个巨大的人力资源宝库，完全可以通过志愿服务的形式，在短期内迅速为“新农保”的推进提供巨大而低成本的人力资源支持。

6.改革乡镇政府运行机制

目前，彰武县各乡镇政府一般只有不到一半的工作人员是政府公务员或全额拨款事业单位编制，工资是由县财政支付，其余一半甚至超过一半的工作人员是自筹自支的事业单位人员，这些人的工资补贴、养老保险费、所有人员的医疗保险，车、油、煤、食堂等费用，每年在百万元以上，都需要乡镇政府自己解决。乡镇政府巨大的创收压力挤占了大量的提高农村公共产品的人力、物力和财力，提供高质量的“新农保”等农村基本公共产品的能力和积极性都不高。建议将乡镇政府作为县政府的派出机构，国家财政拨款，不承担部分人员工资、保险和日常支出的任务，这样才能保证乡镇政府能够把主要的精力放在提供“新农保”等公共产品的服务上来。

注释：

①阜新市统计局，2009年阜新市国民经济和社会发展统计公报，阜新市政府门户网站，

zhtj/tjgb/2010/12/10/110716.html。

②阜新市统计局《2010阜新统计年鉴》463页。

③教育部部长袁贵仁：我国教育公平已迈出重大步伐，国际在线报道，http：//https://www.360docs.net/doc/7516237335.html,/o/2010-11-11/173121455647. shtml。

参考文献：

[1]阜新市统计局，2009年阜新市国民经济和社会发展统计公

http：//https://www.360docs.net/doc/7516237335.html,/center/zwgk/

一、引言

农民工作为拥有农村户口而进城务工的社会流动群体，在为城市做出贡献的同时却缺乏必要的权益保障，难以享受因城市发展带来的便利。过去阶段，由于这一群体的流动性较强，社会保险，特别是需要长期在同地区缴费的养老保险对这一群体的覆盖面非常低。养老保险不能跨地区转移，每年临近春节，各地农民工“退保潮”屡见不鲜。2009年12月，《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的出台，使得转移接续问题从制度上已经得到解决。然而，外来务工人员参与城镇职工养老保险的积极性是否真的得到调动却还有待商榷。基于我们在珠三角实际调研的结果来看，情况并不乐观。尽管转移接续问题已经得到解决，但考虑到农民工自身的实际情况和环境因素，其参保意愿依然不高。主要原因在于现期消费不足，收入较低，对养老金未来保障效果的质疑以及现阶段与农村养老保障体系转移接续的实际可操作性不强。本文从农民工自身角度出发，分析其参与城镇职工养老保险的限制性因素，最后提出几点政策性建议。

二、农民工参与城镇职工养老保险的限制因素分析

（一）收入水平与支付意愿的矛盾

从支出结构上看，外来务工人员主要支出项目是供给家庭和自我保障。我们的调研结果显示，超过80%的外来

城镇职工养老保险真的惠及农民工了吗？

——

—基于珠三角参保农民工的反馈分析

任雅姗刘扬希马聪

（中央财经大学保险学院，北京市100081）

摘要：农民工①作为我国一个非常特殊的群体，其生存状况非常值得我们关注。在珠三角等农民工大量聚集的地区，历

年的“退保潮”引起人们对这个特殊群体养老保险问题的思考。本文从农民工自身角度出发，在深入分析的基础上，发现拒

绝参保和退保都是农民工的理性行为。因此，目前阶段，强制农民工参保是不适合的，而应该从建立灵活缴费机制和完善

转接制度入手，鼓励、吸引农民工参保，最终达到农民工愿意主动参与并能从中获益的良好局面。

关键词：农民工；城镇职工养老保险；参保限制；制度改进

中图分类号：F840.61

文献标识码：A

文章编号：1007-7243（2011）11-30-3

报，阜新市政府门户网站，

zhtj/tjgb/2010/12/10/110716.html。

[2]阜新市统计局《2010阜新统计年鉴》463页。

[3]教育部部长袁贵仁：我们教育公平已迈出重大步伐，国际在线报道，http：//https://www.360docs.net/doc/7516237335.html,/o/2010-11-11/173121455647. shtml。

作者简介：

王国辉：教授，博士生导师，经济学博士，中国社会科学院世界经济与政治研究所博士后(合作导师郑秉文研究员)。辽宁大学兼职硕士研究生导师。辽宁省哲学社会科学成果奖学科评审组专家，辽宁省第四批百千万人才工程人选，辽宁省世界经济学会副会长，辽宁省行政管理学会常务理事，辽宁工程技术大学学术委员会委员、人口迁移与社会保障研究所所长、公共管理与法学院院长。在国内首次提出农户净收益最大化乡城迁移理论、社会保险个人缴费减免补偿理论，建立农户净收益最大化乡城迁移模型和社会保障政府经济责任模型，博士论文被评为辽宁大学优秀博士论文，博士后出站报告被中国社会科学院评为“优秀”，撰写的“把社会保险个人缴费减免条款写入社会保险法的建议”得到国家有关领导人的亲自批示。先后主持2010年度国家社会科学基金项目、2010年度辽宁省高等学校优秀人才支持计划项目、第43批中国博士后基金项目、辽宁省社会科学规划基金重点项目等12项国家和省级纵向课题。先后参与国家社会科学基金重大项目（子课题负责人）、国家社会科学基金、教育部人文社科重点研究基地重大研究项目等10多项课题研究。

（责任编辑晓风）

http：//https://www.360docs.net/doc/7516237335.html,/center/zwgk/