美国科技创新体系中的政府作用

国防科技在美国的科技创新体系中长期占据着主导地位， 因此，国防部便成为联邦政府中科研经费开支最大的部 门，多年来，其所获得的联邦政府科研投入一直占联邦 科研经费总额的50%左右，是联邦政府支持基础研究的主 要
单位之一。国防部的军事科研工作不仅为军方提供了大 量用于现代化武器系统的新技术，也为社会提供了大量 用于民用品生产的高科技。商务部作为推进美国科技事 业发展的另一重要部门，拥有一个强大的科技工作团队， 由部长
行资助和管理。国家科学基金会承担的一个管理职能是： 对全国科技资源（包括人才资源）的调查和掌握，包括 对全国现有的科学家和工程师登记备案，对国内科技资 源的有关数据进行统计、解释和分析，对全国大学和科 研机构
获得的联邦科技经费总额进行调查统计等，并每年向总 统和国会汇报。此外，美国也有国家科学院、工程院等 专职科技管理机构，但它们是半官方性质，主要授予荣 誉学术地位、提供政策咨询，行政管理的职能较弱。 二 战后，
新活动的开展主要存在于私人工业部门之中，而政府研 究活动和研究型大学的大规模兴起和迅速发展则是在二 战之后。 1945年，美国科学研究发展局局长维瓦尔?布什 向杜鲁门总统呈送了一份名为《科学：没有止境的边疆
》的研究报告。该报告鲜明地指出：人民健康、国家安 全和公共福利需要科学进步和新的科学知识；联邦政府 应该承担新的责任，对科学进行强大投资，促进产生新 的科学知识和培训青年人的科学才能，建立一种可以保 障稳定的
行国会的立法，但社会各界往往会对相关法律的具体解 释提出异议，此时，司法部门便拥有法律条文的最终决 定解释权，比如：美国的微软公司是否构成垄断、其商 业方法和专利是否合法、时代华纳和美国在线的合并是 否导致垄
断等案件都是司法体系内部做出的决定。无论是国会还 是行政部门都难以左右司法部门的判决。在美国的科技 管理体制中，联邦政府没有设立专门的科技管理机构负 责组织、协调和规划全国的科技研发活动，而是由行政、 立法、
根据环境和形势的变化不断进行修订，形成了世界上最 完备的科技创新法律体系，为美国的科技事业发展营造 了良好的法律环境。以下是美国各个时期比较重要的科 技立法： 1980年的《拜杜法案》和1984年该法案的修
正案《专利与商标修正法案》为大学和科研机构及其研 发人员的科研活动提供了有效的激励措施，提高了非营 利研究机构与中小企业的研发动力，并促进技术成果的 有效运用。 1980年的《史蒂文森——威德勒技术创新法》
、常务副部长、负责技术的部长、负责海洋大气事务的 副部长、负责通信与信息事务的助理部长、负责专利和 商标事务的助理部长和国家标准技术研究院院长组成， 商务部下属的各个部门，例如：美国国家专利局、美国 标准和技
术研究院、国家技术信息服务中心以及美国国家电信与 信息管理局，在促进产业技术创新和成果产业化中都扮 演着极为重要的角色。其他重要的联邦科研机构还有国 家航空航天局、能源部、商务部、国家医学科学院等。 美国没有
项目。 （二）健全的科技政策体系 虽然美国政府对科技 事业的重视程度和侧重方向在不同时期有所差异，但政 府支持科技发展的基本原则一直未变，那就是：政府有 责任和义务支持科技创新，促进科学技术为国家利益服 务，
同时，充分利用市场机制，引导私人资本参与科技创新 活动，推动科技的产业化，避免直接介入应用和技术开 发研究。在美国的国家发展战略中，科技创新政策一直 占据着重要的位置。 首先，美国政府通过对科研机构和 研究开
规定在商务部内设立产业技术办公室，研究和激励科技 发展；设立国家产业技术委员会，负责审查产业技术办 公室的工作；建立产业技术中心；制订人员交流计划。 随后，美国政府不断颁布与该法案有关的修正案：1968 年的
《联邦技术转移法》、1989年的《国家竞争力技术转移 法》、1991年的《美国技术优先法》、1995年的《国家 技术转移促进法》和2000年的《技术转移商业化法》。 1982年的《小企业技术创新进步法》和
政府不仅加大了科研资金的投入、以战略性的大项目带 动国家整体的科技研发活动，促进国家实验室的科研成 果向工业部门转化，还颁布了多项促进科技创新的政策 法律、推进科技制度的创新。至此，美国政府全面介入 科技创新
活动之中，成为推动美国科技发展的重要力量。 二、科 技管理体制和主要管理部门及职能 （一）科技管理体制 美国是实行三权分立制度的国家，行政、立法和司法系 统在宏观管理体制中各自扮演着重要的角色，联邦政府 和
发投入的免税与退税政策激励个人、企业和科研机构从 事科研活动。由于美国政府历来以所谓“小政府”著称， 因此，政府直接干预科技和经济活动的手段比较有限， 税收政策就成为其主要的政策杠杆。除直接资助外，税 收豁免
和税收优惠是政府支持科研和科技成果产业化的重要手 段。美国的政策法律对于享受税收优惠和免税待遇的科 研机构和研究活动作了明确的规定：政府下属的科研机 构，免征所得税；任何人如果向一家政府下属的科研机 构捐款，
长期计划、维护探索自由的新的支持机构——国家研究基 金会。这份报告成为美国政府支持科技发展的思想源泉， 奠定了美国现代科技政策的基础。 随后，美国政府不断 地尝试用各种政策、法律等措施推进国家的科技发展。1
950年，美国科学基金会成立，政府各机构开始大力支持 科技研发活动，联邦政府大量建设国家实验室。1958年， 艾森豪威尔总统和国会通过了《全国航空和空间法》， 并据此成立了美国国家航空及太空总署。肯尼迪政府
教育、发展科技情报工作、促进国际合作而专门设立的 独立科技管理机构，是美国行政机构中唯一的专职科技 管理部门。由于基金会的支持方向和支持重点通常反映 了联邦政府的科技政策，因而受到科学界的高度重视。 国家科学
基金会在美国的宏观科技管理体制中并不扮演决定性的 角色，基本上不具有归口管理的职能，也没有下属研究 机构，其职能更多的是提供“横向”的资助，对于不适 合由各具体职能部门承担的科技工作，特别是一些基础 研究，进
1992年的《小企业技术转移法》，对于鼓励中小企业的 科技创新发挥了积极的作用。前一法案的主要目的是利 用中小企业的技术力量来满足联邦政府研究开发工作及 商业市场的需要，强化社会各界在联邦政府研究成果商 品化
过程中的作用；后一法案是资助小型企业和大学、联邦 政府资助的研发中心或非营利研究机构共同参与的合作 研发项目。 1984年的《国家合作研究法》和其1993年的 修正案《国家合作研究生产法》，促进了战略研究合
时期，美国提出了一系列促进创新的计划，如1962年的 工业技术计划和1965年的国家技术服务计划，但由于这 一时期的政府部门对创新的认识未能形成优势，国会和 白宫拨款委员会对创新政策和计划常常持怀疑甚至否定
的态度，因而这些计划并未进入尼克松执政时期。20世 纪70年代，由于美国面临石油危机、失业率上升、生产 率下降等一系列经济问题，尼克松政府被迫重新考虑支 持科技研发活动，并于1971年提出了“新技术机会计划
决权，总统行使这种权力基本上是自主的，很少受到具 体行政部门的约束；各行政部门也可以颁布行政规章， 但仅限于法律明确允许的范围内。美国行政部门的自主 性是受到很大约束的，具体行政部门基本上是一个消极 的执行者
，很少提出重大的政策意见，主要职责是细化各种管理 规则并跟踪保障其实施，因此，行政部门拥有较为庞大 的管理执行队伍和详尽的管理细则。司法部门在美国的 宏观科技管理体制中也发挥着十分重要的作用。行政部 门负责执
的制定、科技研究开发经费的分配和研究项目的咨询等 措施，对全国的科技创新活动施加影响。在科技管理的 层次方面，美国总统和国会主要是制定国家总体的科技 政策和规划，政府各部门为具体的执行机构，在编制和 执行科技
政策、建设科技制度方面拥有较大的自主权。 白宫的科 技管理机构主要包括总统科技顾问委员会、白宫科技政 策办公室和国家科技委员会，其中，白宫科技政策办公 室具有较强的行政和管理职能，另外两个机构是咨询和 协调性
统一的科技管理机构，而是以分属于各个不同的职能部 门根据各自的使命进行科研开发和管理，在经费上，政 府也是直接划拨给各个部门。许多联邦政府部门都直接 资助科研项目，特别是对于和国家战略性目标相关的科 技研究，
例如：农业、环保、医药和卫生等领域的研究。 三、政 府促进科技创新的措施 （一）完善的法律保障体系 为 提高产业竞争力和国家的科技实力，保护科研合作各方 的权益，美国制定了大量与科技创新有关的法律法规， 并
司法3个系统以不同的方式参与国家科技政策的制定和科 研工作的管理。 （二）科技主管部门及职能 美国的宏观 科技管理部门主要是白宫、国会和各联邦部门。白宫与 国会是美国科技决策的核心部门，也是各种政治势力争 夺
决策主导权的焦点，政府的各联邦部门大都拥有相关的 科技管理机构，其中较重要的联邦科技管理机构有国家 航空航天局、能源部、国家科学基金会、国防部、卫生 部、商务部、农业部等。美国政府主要通过科技政策与 法律法规
0个左右。此外，国会还下设有技术评估局、国会图书馆 中的科学技术研究和参考服务部等机构。国会有权单独 委托有关科研部门组成“特别咨询小组”（“特别咨询 小组”主要是由委托部门聘请的有关学科中的知名科学 家、教
授、专家及工商企业界高级管理人员组成），对任何科 研项目有关疑点进行质询，对科研项目的可行性进行评 估认证，要求政府的有关部门对某些项目进行重新设计。 国家科学基金会是美国联邦政府为资助基础研究、促进 科学
内容简介 美国作为当今世界首屈一指的科技强国，其强 大科技实力的背后隐意着一个完善的科技创新体系。而 美国科技创新体系的建立和发展过程中，政府的作用功 不可没。 一、科技创新中政府职能的确立 一直以来，美 国
都是一个奉行自由主义的国家，市场作为经济有效竞争 和资源优化配置的主要手段长期占据着美国社会意识形 态பைடு நூலகம்主流地位；因此，直到二战结束之前，美国联邦政 府对于科技研究开发活动的支持都是零散和不成体系的， 科技创
质的委员会，所有这3个机构的主任都由总统科技事务助 理兼任。 国会是美国的立法机构，对美国的科技发展起 着重要的作用，它通过对全国科学技术的立法权、大型 科研项目的拨款权、政府各部门科研经费的审批权来保 障科
技的发展。国会的参众两院都有负责科技事务的委员会， 众议院负责科技事务的是科学委员会，参议院负责科技 事务的是商务、科学与运输委员会。国会参众两院内设 有70个各种常设会议，其中与科技发展相关的常设会议 有2
”，这一计划虽然没能最终实施，但这一时期的美国政 府对科技创新政策的认识有了重大的转变。卡特上台之 后，政府促进国会通过了“国家1979技术创新法”，使 得联邦政府资助、推动科技发展的行为合法化，这一时 期联
邦政府对科技研发活动的资助额迅速上升，但在政策制 定方面，美国政府的认识依然有限。20世纪80年代里根 执政时期，美国的科技创新政策从产业政策中逐渐独立 出来，成为政策大系统内一个重要的领域；这一时期， 联邦
国会在权力上相互制衡，在制定科技政策方面各自发挥 着巨大的作用。从宏观角度看，美国国会比行政部门更 能决定政策的走向，国会负责各计划和项目的最终审批 预算，通过立法决定有关税收、知识产权和监管等政策 的基本框
架，任何与重要政策相关的问题，都必须由国会最终决 定；行政部门只是掌握财政杠杆、具体执行各种科技计 划和项目、制定科技预算、向国会提出立法建议，具体 执行各项法案。行政部门对立法的影响集中体现为总统 的立法否
作伙伴关系的形成和发展，允许两家以上的公司共同合 作从事同一个竞争前研发项目，而不受《反托拉斯法》 的限制，成立若干大学和产业界组成的技术转移联盟。 1988年的《综合贸易与竞争力法》是加强技术转移、提 高
企业竞争力的一项重要措施，根据该法案，政府设立了 国家标准和技术研究院，组织研究机构和企业共同实施 先进技术计划；设立了区域制造技术转移中心，创立了 制造业发展合作计划，向中小企业推广应用政府资助的 制造技术