第二讲 地方政府的类型及行政区划

我国的省、县、乡政府即 是一般地域型政府。 省 （23） 县 （1463） 乡 （14119）
2、民族区域型地方政府
多民族单一制国家为解决少数民族问题 ，在民族聚居区域组成的国家结构单元 中，设置并赋予一定自主权的政府，称 为民族区域型地方政府。 1、目的：落实国家民族政策，维护少数 民族权益，促进少数民族发展，增进民 族团结，保持社会稳定和国家统一。 2、标准：民族构成比例。
3、中间层地方政府
介于基层地方政府和最高层地方政府之间的 地方政府。 1、特点： 第一，设置特点。中间层级地方政府的设置 ，更多出于管理上的需要。影响其设置的因 素大致有： (1)国土面积的大小和人口的多少； (2)基层地方政府单位的数量； (3)有效管理可能达到的幅度； (4)国家的政治体制。
2006年为止，中国民族区 域型地方政府数量： 自治区（5）； 自治州（30）； 自治县（120，包括3个自 治旗）
3、城镇型的地方政府
国家基于市镇地区专门管理的需要组成 的国家结构单元所设旨的政府，称为城 镇型地方政府。在我国主要指市、市辖 区和镇。 市； 镇；
（1）设置出于两方面考虑： 第一，非农业居民为主，生活高度社会 化，差生了不同于农业自然经济的公共 管理需求。 第二，经济发展，在国家中的地位日益 重要，影响扩大，需加强管理。
地方行政建制是国家结构单元，它是由一定
地域居民组成的政治实体。 它有四个构成要素：地域、居民、政府和 国家权力，以行政单位的存在为主要标志
。
地方行政单位
地方行政单位是国家按地方行政建制设臵的治理该
国家结构单元的一级政府，是该单元各地方机构组 成的整体。相关的地方行政层次、幅度、等地、级 别等概念。
二、中国行政区划现状与改革
（一）行政区划 行政区划即是国家行政机关分级管理的 区域划分制度，是国家为实行国家行政 管理对其领土进行分级划分形成的领土 结构。 行政区划有三个结构要素，是一个包含 行政建制、行政单位和行政区域三者及 其之间相互关系的综合性的概念。
行政建制、行政单位和行政区域
地方制度安排 行政体、自治体、混合体 设置目的 一般地域型、民族区域型、城镇型、特殊型 所居层级 高层、中层、基层
(二)按地方制度分类的地方政府
地方制度指处理一个国家的中央与 地方政治、行政关系的制度安排。 反映地方政府在国家政治体系中的 地位，地方政府作为一个独立法人 的程度。 按照地方制度的不同，地方政府 可分为三类：行政体地方政府、自 治体地方政府和混合体地方政府。
（2）行政体地方政府的优点主要表现在：
第一，政令统一，行政效率高，有助于增 进国家的统一和政治统治。 第二，中央政府能从大局出发，全面统筹 ，克服地方保护主义。 第三，地方事务由中央政府的代表主持、 全国政策统一，同一方式施行于全国，避 免畸轻畸重，发展不均衡。
（3）行政体地方政府的弊病主要为：
第一，广大居民被排除在外，不符合 政治民主原则。 第二，各地的情况有关异，整齐划一 政策难收到实效。 第三，天高皇帝远，易受地方官员蒙 蔽。 第四，地方正常积极性无从发挥。
（4）行政体地方政府的存在情形及表现：
存在： 典型,传统中央集权制国家—中国 仍维持传统中央集权制的国家—沙特 地方自治国家部分高层地方—挪威 联邦制国家中直属联邦地区的政府—加拿 大西北地区和育空地区
（3）民族自治区与特别行政区的异同点 ： 共同点： 第一，都享有自治权。 第二，与中央都是地方与中央的关系。 不同点： 第一，二者设置目的不同。 第二，地方制度、自治程度不同。 第三，社会制度不同。
（四）按行政层级分类的地方政府
依照地方政府在行政层级中所居的位置对 地方政府进行的类型划分。一般可作如下 分类： (1)直接与地方居民发生关系的地方政府， 称为基层地方政府。 (2)直接与中央发生关系的地方政府，称为 最高层级地力政府。 （3）介于基层与最高层之间的地方政府 ，称为中间层级地方政府。
（2）优点：
(1) 增进地方政治民主，保障自由，能 有效地监督政府的行为。 (2)能更好地发挥地方的积极性，从实 际出发，办好本地的各项事务。 (3) 经费由地方自筹资金解决，其使用 效果居民最易切身体受，利于对政府费 用使用的监督。
（3）弊端：
第一，中央政令难以得到 完全贯彻。 其二，容易造成保护主义 ，增加了地方政府之间的 矛盾等等。 其三，由于资源不同，容 易造成区域发展不平衡。
第二阶段(1954—1967)，实行省、县、乡(人民公社)三 级制。1954年6月19日通过决议，撤销六大区行政建制 。 宪法规定：全国划分为省、自治区、直辖市；省、自治 区分为自治州、县、自治县、市；县、自治县分为乡、 民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区。自治州分为县 、自治县、市。自治区、自治州、自治县都是民族自治 地方。 并县热。到了1958年，结果又取消了乡建制。农村基层 实行政社合一——人民公社，人民公社既是农村集体经 济组织，又是基层政权组织。 乡是最不稳定的一级政府。为什么？
地方行政层次是指地方行政单位因彼此隶属而构成的
层级数。
地方行政单位的管辖幅度，对不同层次的行政单位有 着不向的内涵。
地方行政单位的等第，是指居于同一地方 行政层次的同类建制的行政单位间的行政 等第差别，如县分甲乙。 地方行政单位的级别取决于它在行政体制 中的隶属关系所形成的地位。
地方行政区域
（2）优点： 其一，它有政治上的分权，既体 现全局利益，又体现地方利益， 兼顾两个积极性。 其二，它有行政上的集权，保证 执行上的高效。
（3）缺点： 其一，大多取代行政体地方政府而 创建，易出现地方行政体政府的弊 端。 其二，缺乏成功的经验，特别是 在地方国家权力机关的体制和职权 行使方面需完善。
我国地方政府的层级系统图
（二）我国行政区划的演变
第一阶段(1949—1953年)，主要实行大区、
省、县、乡四级制，设各级地方人民政府。
建立了东北、华北、西北、华东、中南、西 南六大行政区，简称大区，作为省以上的一 级区划建制。 为什么要设区？设区的利弊？
14直辖
东北大区辖辽东、辽西、吉林、黑龙江、松江 、热河六省及沈阳、鞍山、抚顺、本溪、长春 、哈尔滨六市和旅大行署区。 华北大区辖河北、山西、平原、绥远、察哈尔 五省及北京、天津两市和内蒙古自治区。 华东大区辖山东、浙江、福建及台湾四省，苏 南、苏北、皖南、皖北四个行署区(相当于省) 和上海、南京两市。 中南大区辖河南、湖北、湖南、江西、广东、 广西六省及 武汉、广州两市，、 西北大区辖陕西、甘肃、宁夏、青海、新疆五 省和西安市 西南大区辖云南、贵州、西康三省，川东、川 西、川南、川北四个行署区及重庆、成都两市 和西藏地区。
（2）与其他层级相比，其承担的职能 的特点是： (1)职能数量相对地要少； (2)内容同居民日常生活密切相关； (3) 性质多呈现社会管理的特性。 中国基层地方政府：乡（14119）、民 族乡（1088）、镇（19369）。
2、最高层地方政府
最高层地方政府是指在国家结构体系中，位居 中央政府之下，是最高层级的地方政府。 （1）特点： 其一，设置特点。中央分支，地方上级，显示 出明显的政治性。 其二，权限划分。既拥有中央政府赋予的较大 的权限，又受中央政府的严厉控制。 其三，职能的履行。以间接方式为主。 中国高层地方政府：省、自治区、直辖市、特 别行政区。
（1）这类地方政府通常有如下特点： 第一，有特定的设置目的； 第二，一国同一时间里，数量总是很少的； 第三，存在时间相对较短，设置的原因消失， 就可能被其他类型地方政府取代。 第四，通常在体制都有某种特殊安排。
（2）特殊型地方政府设置的具体目的， 一般有两种： 第一，基于政治上的考虑。与中央政府 关系或政治体制上特殊，或者兼有之。 第二，主要基于行政管理上的考虑。大 都基于某种经济上的原因。 此外，在美国还存在为管理某一单项职 能而设的特殊型地方政府。
（2）设置标准。设置城镇政府大都包括 两个因素： 要有一定数量的城镇居民，具体数量或 人口密度； 城镇本身具有某种重要的地位，政治、 经济、文化。 数量：2006年，直辖市（4）、地级市（ 283）、县级市（369）、镇（19369）
4、特殊型地方政府
国家基于各种特定政治需要或行政需要，设置 的少量各式各样的国家结构单元，为此所设置 的政府，总称为特殊型地方政府。
地方行政区域是地方行 政单位管辖的范围，包 括一定的地域和在这一 地域上的居民。
行政建制、单位、区划的关联
地方行政建制在这三者中最为稳定，或设或 撤。 地方行政单位在建制不变的情况下，可以出 现两个方面的变化：其具体组成的地方国家 机关的改革，或其行政隶属关系的改变。 行政区域则是最易改变的，在同一地方行政 单位管辖下，由边界调整或下属行政单位的 改变，都可以导致行政区域的改变。
1、基层地方政府
指对所辖地域承担直接管理与服务职责的地方 政府最低层级，直接面向地方居民，是国家的 政治基础。 （1）基层地方政府的特点： 从类型看，基层地方政府易采用自治体制。 从体制看，基层地方政府适立采用议行合一制 。 从组织看，基层地方政府组织较简单，行政部 门设置也不太多。
3、混合体地方政府
产生过程与自治体同，行政机关与上级关 系与行政体同，故称混合体地方政府。 （1）基本特征是： 其一，地方存在代议机构，并由代议机构 选出执行机关和行政机关。 其二，行政集权，地方行政机关是中央和 上级行政机关在当地的代表，是它们的下 级机关。 其三，政治分权，各级权力机关非上下隶 属关系，只及行政区划
王惠娜
本讲主要内容
一、地方政府的类型 二、中国的行政区划现状 与改革 三、分析一个中国行政区 划改革的案例
一、 地方政府的类型
（一）划分维度与类型 维度 时间 管辖范围 社会制度 类型 古代、近代、现代地方政府 大型、中型、小型地方政府 奴隶、封建、资本主义、社会主义地方政府
中央人民政府—国务院
直辖市人民政府 省人民政府 自治区人民政府 特 别 行 政 区 政 府
地 级 市 人 民 政 府
地 区 行 政 公 署
自 治 州 人 民 政 府 自治县 人民政府 区公所
市辖区 人民政府
县级市 人民政府
县 人民政府
街道办事处
镇人民政府
乡人民政府
民族乡人民政府
居民委员会
村民委员会
1、行政体地方政府
行政体地方政府是完全由中央政府或上级政 府任命产生，完全隶属于中央政府，服从其 指挥，对其负责的地方政府。 （1）基本特征是： 第一，是中央和上级政府的下级行政机关， 没有独立的法人资格。 第二，没有代表当地公民利益的代议机关， 实质上是集政治统治权、行政管理权于一身 的实体。 第三，行政体地方政府的权限来源于中央， 不确定，易走极端。
（三）按设置目的分类的地方政府
按设置目的划分的地方政 府分为四个类型； 一般地域型地方政府； 市镇型地方政府； 民族区域型地方政府； 特殊型地方政府。
1、一般地域型地方政府
基于按地域进行管理的一般需要组成的国 家结构单元所设置的政府。它是地方政府 中的主导类型。特征：
第一，纯粹出于地域治理的需要设置。 第二，所辖包括城镇和乡村地区。 第三，设置无特殊要求。
表现： 一般国家越大、社会发展水平越高， 其弊病表现越突出。反之，则易显示 出其某些优点。 总体上讲，已不适合现代社会的需要 ，因而很少存在，仍然采用的国家， 也都采取了相应的改善措施，如成立 一个反映当地居民意志的咨议机构。
2、自治体地方政府
地方政府由本地域居民选举产生，只对当地居 民负责，在国家宪法和法律的范围内，它拥有 大小不等、程度不同的地方自治权。 （1）基本特征： 第一，权力依法由当地居民授予。 第二，是拥有独立法人资格的公共团体。 第三，同中央及上级政府不存在直接的上下命 令与服从关系。 第四，地方自治体制是公共权力在政治层面上 的纵向分权。