浅谈我国食品安全法律体系的不足和完善

浅谈我国食品安全法律体系的不足和完善

摘要

食品安全是一个遍及全球性的公共卫生问题。它不仅关系到人类的健康生存，还严重影响经济社会的稳步快速发展。不论是发展中国家还是发达国家，食品安全问题都是备受社会各界关注的焦点。当前中国经济发展迅速，食品领域不断拓宽，但是食品监管的能力还相对薄弱。由于食品安全法律体系的不健全和不严密，许多食品问题和食品法律、法律与标准之间的矛盾无法调和和平衡，食品安全问题仍在不间断发生。建立的完善以《食品安全法》为核心的食品法律体系，以法律调整的手段达到食品相对安全已是当务之急。

一、我国食品安全法律体系现状

食品安全法律体系是由食品生产、流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，是保证食品卫生质量和保护人民身体健康的安全屏障。

1995年10月30日，八届全国人大常委会第16次会议审议正式通过《中华人民共和国食品卫生法》，这部《食品卫生法》相对以上的法律法规，技术性强，表现出直接授予强制性较强的行政权，明确了各级政府卫生行政机关是食品卫生监督的执法主体，强化了行政机关的执法责任。这部法律在当时实施后，一是对食品卫生准入实施较为全面的安全监控。规定凡是在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守《食品卫生法》，包括外国独资企业、中外合资企业和国内所有从事食品生产经营的单位和个人。明确了调整（监控）对象和食品的基本卫生要求，从源头上把好食品卫生安全质量关就有了根本的依据和可靠的保证；二是食品安全效应实施全过程监督制度。规定食品卫生监督是政府依法对食品安全卫生实行的一种行政监督，具有权威性的强制性。食品卫生监督制度主要包括经常性食品卫生监督制度，预防性食品卫生监督制度，食品卫生监督量化管理制度，食品卫生许可制度，食品生产经营的采购、经营索证制度，进出口食品审验制度，食品生产经营人员健康检查制度，食品检验机构的资质认定制度，食品广告管理制度，食品卫生监督员制度等，以上监督制度形成了比较健全和规范的食品卫生行政监督体系，为食品安全提供了有力的保障。

这样，我国就基本形成了由《食品卫生法》、食品卫生法规和规章、食品卫生标准和技术标准和技术规范以及与食品卫生有关的其它法律规范所组成的食品卫生法律体系。

二、我国食品安全法律体系中存在的主要问题

1995年《食品卫生法》有效实施后，我国食品安全形势趋于好转，一度维护了广大消费者的合法权益，保护了人民群众的健康和生命安全。但是随着食品工业快速发展，食品领域不断扩展，食品安全事件又开始频发，食品安全形势越来越趋严峻，食品安全监管能力受到前所未有的挑战，食品安全法律体系和标准体系诸多弊端和问题凸现。主要表现在以下几点：

（一）食品安全法律法规调整范围狭窄，协调性差

食品安全管理应该是一个"从农田到餐桌"的全过程监管。包括食品（食物）的种植养殖、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等的监管。但是，在我国因分段立法，到目前为止，还没有形成一部覆盖"从农田到餐桌"整个食品链的食品安全基本法。现行法律法规主要侧重于食品生产、制造环节的卫生监督和管理，如《食品卫生法》调整的范围仅限于从事食品生产经营的，和一切食品、食品添加剂、食品容器、包装材料和食品用工具、设备，食品的生产经营场所、设施和有关环境。对食品的来源、源头及食品的流通环节未进行系统性规范，调整范围过于狭窄，内容单薄且协调性差，难免从源头上就出现漏洞，产生连锁性的食品安全问题。而且由于我国食品安全的新法和老法，地方法与国家法之间存在着微妙的差异，有时经常发生冲突，导致大多数不法分子冒着有利可图的风险，在食品安全法律体系中有"机"可乘。

（二）《食品卫生法》滞后于时代发展进程和临时调整法规

我国现有的法律、法规的制定大部分集中在二十世纪八十年代到九十年代中期，由于出台早，受立法宜粗不宜细思想的影响，造成可操作性差，如有些法律法规条文或因过于笼统难以执行，或因标准欠缺难以执行。95年实施以来，虽然取得了监控和监管效果，但仍存在相关条款注释不明且滞后修改的新内容，导致了食品监管部门在执法过程中出现无法可依的情况。例如，关于保健食品这方面，我国虽依据《食品卫生法》从1996年开始对保健食品实行审批制度，但是尚无一部完整的保健食品审批法规；如2004年国务院《关于进一步加强食品安全工作的决定》，明确规定，农业、质检、工商、卫生等部门分别负责初级农产品生产环节、食品生产加工环节、食品流通环节、餐饮业和食堂等消费环节的监管，食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。但是《食品卫生法》却没有作相应的修订。除此，我国的《食品卫生法》还存在重要制度欠缺，导致体系出现结构性漏洞，如无食品安全风险评价制度、食品溯源、召回制度及食品安全重大事故归责原则等等。随着时代的进步，社会的发展，食品生产、经营领域的拓宽，九十年代修订的《食品卫生法》没有考虑到和想到的空白越来越多，许多条款和罚责都已不适应现状。

（三）食品安全标准法规体系不健全，交叉、矛盾、缺失和不规范等问题凸显

我国食品安全标准法规体系还不完善，突出主要表现在：一是食品卫生安全标准数量严重不足，且低于国际标准。二是食品卫生安全标准相互矛盾。食品卫生安全标准通常由各有关部门自行制定，由于缺乏有效统一的协调机制，造成一些标准相互矛盾。三是食品卫生

检验检测不够规范。检验检测机构多数隶属于行政机关，主要为本行政机关监督执法提供依据，检验检测结果的公证性难以保证。而且由于依据标准或检验检测项目的不同，有时会出现隶属于不同行政机关的检验检测机构对同一种食品作出不同的检验检测结论的情况；四是标准的时效性和可操作性差，重要安全标准短缺，部分企业标准低于国家标准或行业标准，部分标准实施状况不理想等等。从上可见，我国法律法规的技术支撑体系还相对落后。这些监控体系不完整、检测能力差、新产品安全性评估能力欠缺都显现了现行食品安全标准法规体系的不健全。

（四）我国食品安全监管执法体系存在多头执法问题

根据《食品卫生法》的规定，食品卫生监管的执法部门应当是卫生行政部门。但是，实际上在1998年机构改革之后，我国食品安全监管的部门相当复杂，至少包括国家食品药品监督、卫生、农牧、商务、工商、质量监督检验、海关、环境等八个执法主体。从传统观念上看，执法主体如果能够"相互配合、相互制约"应该更有利于食品安全保障。从多个环节进行多重保障似乎是好事情，但执法主体过多难免会出现职责交叉和权力真空地带。虽然国务院于2004年9月23日出台了《关于进一步加强食品安全工作的决定》，确立了"分段监管为主，品种监管为辅"的指导原则，在一定程度上减轻了部门多头管理、重复监管的矛盾，但还是没有从根本上解决我国食品安全监管体制上存在的问题，食品生产、加工、流通的各个环节都存在几个部门同时行使监管权力的情况。食品安全卫生的多头管理，职责不清，标准不统一，信息发布缺乏权威性，造成消费者心理恐慌，是当前食品安全卫生管理的主要问题，也是需要解决的重点问题。

（五）食品安全法律责任体系不完善

法律责任是法律制度实施的坚强后盾和基本保障。没有完善的法律责任体系就会导致违法成本过低等不良后果的发生，从而产生社会主体不愿意遵守法律制度的现象。我国单从现行的《食品卫生法》中就可以窥见处罚不严和法律责任不全现象。《食品卫生法》中处罚条款的规定中，要么就是同一事件处罚上下限空间太大，如没有违法所得的处罚1000元以上50000元以下；要么就是处罚太轻不足以震慑不法分子，如经营过程不符合卫生要求，只是责令改正，给予警告，可以处以5000元以下罚款；如《食品卫生法》第39条规定："违反本法规定，生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的，责令停止生产经营，并处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款。"显然只有"造成食物中毒事故或者其他食源性疾患"这样的严重后果的，才可能采取这不算严厉的处罚措施。再说食品无溯源制度的情况下，倍数何论。所以也难免在中央领导对安徽"大头娃娃"奶粉事件作出明确批示、有关部分严惩责任人后不到一年的时间里，河北、湖南等地又多次发现了类似的毒奶粉。这充分证明造假者对当前法律规定的惩罚措施根本不当回事，也可以说是显示了处罚措施与不法者的赢利状况不相适应。这样的责任体系并不能很好地实现法律应有的"防患于未然"的功能。

（六）与发达国家食品安全监管相比较所显现的体系缺陷