我国公务员权利救济制度

浅析我国公务员权利救济制度
本文为2010年度华中科技大学文华学院教学研究立项项目”行政法与行政诉讼法”阶段性研究成果。

摘要：《公务员法》的颁布实施标志着公务员管理在规范化、科学化、法治化的道路上提升到一个更高的层次。

但在实际操作来看，我国现行的公务员救济制度，还不能有效保护好公务员救济制度。

笔者在文中首先阐述了我国公务员救济制度的相关规定，接着分析了我国现行救济制度存在的诸多问题，最后根据中国的实际情况出发，从制度建立的诸多方面出发，提出公务员救济制度的完善方法。

关键词：公务员；司法救济；行政诉讼
一、我国公务员权利救济制度相关规定
我国《公务员法》第九十条规定：”公务员对涉及本人的下列人事处理不服的，可以自知道该人事处理之日起三十日内向原处理机关申请复核；对复核结果不服的，可以自接到复核决定之日起十五日内，按照规定向同级公务员主管部门或者作出该人事处理的机关的上一级机关提出申诉；也可以不经复核，自知道该人事处理之日起三十日内直接提出申诉……”第93条规定：”公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。

受理控告的机关应当按照规定及时处理。

”第100条规定：”国家建立人事争议仲裁制度。

……聘任制公务员与所在机关之间因履行聘任合同发生争议的，可以自争议发生之日起六十日内向人事争议仲裁委员会申请仲裁。

当事人对仲裁裁决不服
的，可以自接到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。

仲裁裁决生效后，一方当事人不履行的，另一方当事人可以申请人民法院执行。

”
《行政监察法》第38条、《行政复议法》第8条、《行政诉讼法》第12条第3项也对公务员权利救济也作了相应规定。

归纳以上法律法规所涉及的公务员权利救济方式，可知目前我国的公务员权利救济方式包括复核、申诉、控告、人事仲裁这几个基本类型。

二、我国公务员现行救济体制的弊端
自公务员权利救济制度建立以来，通过颁布一系列相关的法律法规，公务员法律救济制度在我国的法律体系已逐步成长起来。

但由于种种因素使得公务员权利救济只停留在行政机构内部，使其在体制上存在明显的弊端。

（一）救济渠道缺乏司法救济
现代法治行政的一项基本原则就是司法救济，其基本内容：”第一，一切司法权归属于司法法院；第二，行政上的一切纠纷均服从于司法法院审判的统治；第三，国民的合法权益受到行政机关的不法侵害时，享有不可剥夺的获得司法法院救济的权利。

”①在法治国家，如果”行政官员违法对国民发布不利措施，就必须保障如下途径，即国民有权诉诸裁判及其它救济手段，要求行政官员改变违法措施”②。

而我国的《行政诉讼法》第12条排除了四项行为接受司法审查的可能：国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和法
律规定由行政机关最终裁决的行政行为。

理论界比较典型的解释是这些行为是”内部行为”。

而内部行为中对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，在《最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释》第四条的释义中，明确规定不能成为法院司法审查的对象。

我国业已建立的行政救济制度，诸如行政复议制度、行政诉讼制度基本都是针对所谓的”外部行政行为”，而将公务员的救济排斥在其大门之外。

行政机关对工作人员采取的扣取工资、福利待遇、强制措施以及剥夺权利、资格等行为，只有通过内部渠道加以解决，权益被侵害而无法得到司法保障。

（二）救济机构缺乏公正性
《公务员法》第93条规定：”公务员认为机关及其领导人员侵犯其合法权益的，可以依法向上级机关或者有关的专门机关提出控告。

”这里的”侵权行为”是对公务员有隶属关系的机关或领导人员在职权活动中实施的侵害公务员个人权益的违法违纪行为。

该条的规定从制定目的来看，是希望能够给予行政机关纠正错误的机会。

但是，实际情况却是由于受理机关对于原处理机关作出的处理决定往往从行政体系内部关系考虑出发，很难公正客观处理受理的公务员救济案件，受理机关缺乏独立的处理权限和独立行使职权的基础，基于这种情况，受理机关无法做到公平、公正，公务员的权益也就无法得到真正的救济。

（三）救济缺乏严格的程序
现行法律法规对行政机关在处理公务员申诉时的受理、调查、答
辩等事项缺乏严格的程序性规定。

所以实践中，行政系统内部救济仍然多采用行政方式，对事件的调查粗糙，不公开进行，对公务员的处理往往掺杂其他因素。

公务员无法享有司法诉讼中诸如听证、举证、质证、申辩、聘请律师、要求当庭说明理由、排斥事后证据等权利。

另外，对提起申诉控告的缘由，受理机关、时限要求、处理结果的送达和执行等具体事宜也仍未制定出明确的单项法规或相应的实施细则。

主管部门受理申诉或控告后，由于缺乏受理、审理、申诉、答辩、调查、处理的严格的程序，势必存在着随意性，难以保障公务员的申辩权利。

三、完善我国公务员权利救济制度的途径
救济是权利的后续力量，是防止权利受到侵害的最后一道防线。

”权利受到侵害若得不到救济，不管权利的法律多么美妙动人都毫无价值。

”③对我国公务员权利救济制度进行改进，需要通过立法、司法、行政内部机制几方面的改善与整合来共同完成，这是一个循序渐进的过程。

在这个过程中要做到良性的互动，最终实现把公务员权利救济彻底纳入法治轨道，使公务员权利救济制度得以完善。

（一）立法理念的转变
从公务员制度缺陷产生的成因可以看出要从根本上完善公务员权利救济制度，必须改变传统的行政理念我国明确划分内部和外部行政法律关系。

应意识到”即使在行政机构行使活动中，公民仍拥有公民应拥有的权利和义务，不是机构内部控制的对象”④，公务
员与行政机关之间是以聘用方式为依托的”公法契约关系”，公务员有独立的法律地位和主体资格，其权利同样应该获得司法上的保护，公务员救济制度的制定应从单一的内部行政救济发展为更为全面的行政救济与司法救济的兼顾。

（二）加强制度建设
《公务员法》的出台使公务员申诉控告制度的立法层次极大提高，权威性也得以加强。

但同时也应当看到，仅仅依靠一部公务员法是无法解决公务员权利保障的全部问题。

所以，应当通过立法对公务员的权利义务及其权利救济的种类、方式等内容进行统一确认，弥补目前保护公务员权利的有关法规规定过于原则，义务高于权利，缺少细致刚性准则的缺陷。

司法救济应当是公民权益救济中最主要、最为有效的途径。

建议修改《行政诉讼法》和《行政复议法》的有关受案范围，将”对申诉控告的处理决定不服的”直接纳入行政诉讼和行政复议的受案范围。

对于行政机关作出的其他影响公务员权利的行为，出于行政机构内部秩序完整性维护的需要，司法机关暂时不宜介入。

但是应当明确是在”穷尽了行政救济”途径的情况下才可以寻求司法的保护这样既有利于维护行政机关的权威，给予其自我纠错的机会，避免司法资源的浪费，又可以保障公务员权利的充分快速有效救济的实现。

（三）完善行政救济渠道
行政救济作为一种法律制度，从效率方面来讲，操作得当能使得
救济快速解决。

有必要进一步严格非诉讼申诉控告的程序，应当建立更为规范的程序，规定更为严格的时限要求，使得申诉控告这一特别针对公务员权利救济而设立的制度真正发挥作用。

在申诉控告制度中，复核机关为原处理机关或与原处理机关存在明显利益关系的机关，这就明显违背了自然公平公正的法治原则，因此，有必要建立处理相关救济案件的行政机构。

同时明确申诉控告的处理程序。

而且必须强化国家公务员管理机构的法律责任制度。

进一步明确并加大对申诉控告处理的责任，从而增强内部行政救济的及时性和有效性，使申诉控告制度的价值得以充分的发挥。

对于公务员权利保障而言，程序的正当性是公务员权利得到保障的必要条件。

当事人应有答辩、提出证据、延请律师等权利。

这些权利可以平衡行政机关和受处分公务员的地位，避免受理机关的暗箱操作，这才符合公平的理念。

注释：
①张德瑞.论我国公务员权利保障法律制度[j].南阳师范学院学报，2005，（8）.27-28
②陈泉生.行政法的基本问题[m].北京：中国社会科学出版社，2002.
③程燎原，王人博.权利极其救济[m].济南：山东人民出版社，2002.334.
④[德]平特纳.德国普通行政法[m].朱林译.北京：中国政法大学出版社，1949.p120
作者简介：李建，男，汉族，1978年9月生，河南信阳人，华中科技大学文华学院法学系教师，讲师职称，硕士研究生学历。