农村综合改革的现状问题与对策修改稿

农村综合改革的现状、问题与对策(修改稿)————————————————————————————————作者：————————————————————————————————日期：农村综合改革的现状、问题与对策徐元明周春芳刘远围绕“全面达小康，建设新江苏”目标，江苏省把农村综合改革作为巩固和发展农村税费改革成果、促进社会主义新农村建设的重要抓手，以建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制，促进农村经济社会全面发展。

一、农村综合改革进展现状江苏省于2005年全面启动以乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革和县乡财政管理体制改革为重点的农村综合配套改革试点。

1、以转变政府职能为重点，推进乡镇机构改革江苏各地在撤并乡镇的同时，坚持因地制宜、精简效能、权责一致的原则，认真推进乡镇机构改革。

江苏省委、省政府选择常熟、泰兴、宿豫、新沂、启东5个县（市、区）91个乡镇，进行了第一批乡镇机构改革试点。

2007年4月，省委、省政府下发了《省政府关于深化农村综合改革的意见》和《关于扩大乡镇机构改革试点的实施方案》，选择了23个县（市、区）303个乡镇进行乡镇机构改革扩大试点。

通过改革，乡镇编制总数和领导职数较大幅度精简，乡镇党政机构和事业站所得到优化整合，乡镇政府的社会管理和公共服务职能得到加强，有效地增强了乡镇活力。

在此基础上，我省于2009年全面启动部署市县政府机构和乡镇机构改革工作。

2009年9月，江苏省政府召开的“全省市县政府机构暨乡镇机构改革”会议指出，新一轮地方政府机构改革全面推开，并将于2010年12月31日基本完成。

此次改革，把转变政府职能作为改革的核心，力争在促进政府职能转变、解决职能交叉、理顺部门关系、明确强化责任方面抓出成效；全面梳理政府部门行政职能，构建权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。

2、以增强基层财政保障能力为重点，推进县乡财政管理体制改革江苏省将改革县乡财政管理体制作为推进农村综合改革的重要组成部分。

2005年在苏北、苏中地区选择5个县（市）进行了乡镇财政管理方式改革试点，2006年扩大到34个县（市）。

在苏北经济薄弱县和苏中地区转移支付县推行“乡财乡用县监管”为主要内容的县乡财政管理方式改革，其目标是加强县对乡镇财政的监管，逐步建立农村公共财政体制和运行机制。

在苏南经济发达地区，推进乡镇财政国库集中收付制度改革。

加强村级三项资金管理，保证村级组织正常运转。

2009年，苏南苏中地区乡镇国库集中收付制度改革得到全面推进和深化，苏南地区实现覆盖100%的乡镇。

2007年1月1日起，江苏全面推行省直管县财政管理体制。

改革的主要目的，是调整、规范省、市、县之间的财权、事权关系，扩大县级管理权限。

2009年，江苏省财政全面理顺省对市县、市对县预算外收入分配秩序，取消不符合财权与事权匹配要求的集中收入项目，规范预算外资金分配和管理关系；鼓励市级财政加强对县级财政的指导和帮助，对省管县后，市对县专项拨款补助增长进行奖励；全面推进乡镇财政管理体制改革，在苏北苏中经济欠发达地区总结推广灌南等县的经验，进一步完善“乡财县管乡用”管理体制，改进县级对乡镇的财政管理办法等。

截至2009年底，省直管县财政管理体制改革进展较为顺利，在支持县域经济发展中发挥了积极作用。

3、高度重视，完善农村义务教育经费保障机制2007年3月江苏省政府下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求按照构建公共财政体制的要求和有利于推进农村义务教育健康发展的原则，从增强县级财政平衡能力出发，调整完善省对县、县对乡镇的财政体制，将农村义务教育经费全额纳入县本级财政预算，从体制上与乡镇脱钩。

通过省级财政体制转移支付和专项资金补助结合、县级财政依法统筹安排，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围。

2009年，江苏省提高义务教育阶段学校生均公用经费财政拨款水平，小学和初中的基准定额分别提高到350元、550元，均比2008提高了50元；制定了农村高中生均公用经费财政拨款基准定额标准。

提高了义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费的补助标准：小学生每生每年500元、初中生750元。

对普通高中家庭经济困难学生按10%的平均补助比例和人均1000元的标准发放政府助学金。

全省平均补助面为寄宿学生总数的10%，其中：苏南8%、苏中10%、苏北15%。

同时，2009年实施了农村留守儿童食宿条件改善和农村合格幼儿园建设工程，推进“千校万师”支持农村教育工程。

制止农村义务教育学校新增债务，促进义务教育均衡发展、健康发展。

4、化解乡村债务，建立村级组织运转经费保障机制省政府于2009年转发了省财政厅等部门《关于对农村义务教育债务化解工作进行考核验收的通知》。

通知规定：对于完成化债责任书规定的化债任务且没有产生农村义务教育新债的且得分较高的县（市、区），省财政将在2009年度教育专项资金分配时增加奖励性因素。

没有完成化债任务或产生新债的，实行“一票否决”即不能通过验收。

逾期不整改或整改后仍未通过的，省财政将追回相应的化债补助资金或在2009年教育专项资金分配时扣回，向省政府报告，并予以通报。

当前江苏已全面完成农村义务教育债务化解任务。

同时，借鉴化解农村义务教育债务的经验，2009年我省继续对乡村债务进行清理核实，锁定债务并建立台账；完善制止新债的各项制度，对乡镇政府和村级组织举债实行严格的审批制度，建立健全乡村举债申报制度、债务归口管理制度、债务通报制度、干部政绩考核制度、领导责任追究制度，防止不良债务发生。

2009年江苏省积极促进构建村级经费保障长效机制。

将村级组织运转经费列入财政制度性安排，村级组织运转经费保障标准由2003年村均不足5万元提高到2009年的10万元，省级财政对34个体制转移支付县（市）和黄茅老区安排2.5亿元专项资金补助。

建立村级经费正常增长机制，根据五保户经费划出后村级经费的实际情况，督促各地进一步健全经费保障机制，规范经费保障范围和标准，确保村级组织运转需要。

落实规范村级经费管理的“六项制度”，定期对经费支出特别是在乡镇一级列支的经费支出情况进行审查，并向村民公开收支情况，认真调查处理群众反映的问题，接受群众监督。

5、完善“一事一议”财政奖补制度，强化对农民负担工作的监管2008年，通州市、灌南县、宿豫区“一事一议”财政奖补试点取得积极成效。

试点地区对一事一议筹资筹劳兴建村内小型水利、村内道路、环卫设施、植树造林等村民直接受益的公益事业实行财政奖补。

2009年，我省在实行农村“一事一议”筹资筹劳的县市全面开展试点。

对于村民通过规范的一事一议民主程序、筹资筹劳兴办的村内公益事业项目，省财政采取以奖代补、民办公助的方式，按一事一议筹资额50%以上的标准给予奖励和补助。

截至2009年，我省纳入“一事一议”财政奖补试点的有58个县（市、区），中央和省财政共投入财政资金5.2亿元，预计带动农民筹资筹劳、社会捐助、村集体投入、县乡财政投入等达12.5亿元，预计建设财政奖补项目8769个，主要是村内道路桥涵建设、村内小型农田水利建设、村容村貌整治、农村饮水安全和管网改造、村内河塘整治等。

为保证试点县（市、区）一事一议财政奖补项目的顺利实施，尽早发挥奖补项目惠民效应，截至2009年10月份，省财政已将70%的一事一议省财政奖补资金计3.6亿元预拨至试点县（市、区）。

另一方面，强化对农业生产性费用的监管，重点监控农民反应强烈的农业灌溉收费、抗旱排涝收费；加强政策法规培训和加强对面向农民专业合作经济组织和村级组织乱收费、乱摊派等问题的监管；同时，加强对农民补贴补偿和村级财政性补助资金的监管，进一步加大检查、督查的工作力度，较好地完成了各项工作任务。

二、农村综合改革存在的矛盾与面临的新形势当前，江苏省经济社会发展已进入新阶段。

工业化、城镇化迅速推进，需要农业、农村加快发展；农民要求公平分享社会发展成果，也需要加快农村改革。

但城乡二元结构造成的深层次矛盾给进一步的农村综合改革带来了挑战。

1、农村的市场经济体制尚未确立城乡要素市场配置不均等，农民权益得不到有效保障。

农村农业疏离于现代市场经济，农村资源和农民财产的所有权、使用权、收益权和处置权不够完善，农民拥有房屋和土地，包括耕地、林地和宅基地等财产的产权都不够完整和明晰。

从而使他们不具备完整的市场主体资格，无法进入市场经济之中与其他产业的生产经营者平等地开展生产经营活动。

同时，农村劳动力转移存在制度性障碍，城乡户籍制度分割，就业市场不统一，农民工与市民在上学、医保、低保、养老保险以及住房等方面，存在着明显的不同待遇；农民集体土地、农民宅基地的市场化资本化举步维艰，土地流转缓慢；被征地农民得不到合理补偿，在就业、住房、社会保障等方面难以获得公平待遇。

2、农业综合生产率不高在城镇化、工业化和市场化快速推进过程中，随着耕地资源短缺、农业基础设施老化、财政支农投入不足、农业科技成果转化较慢等问题日益突出，农业综合生产能力的提升速度赶不上社会对农产品数量和质量需求的增长。

特别是近几年，农业生产成本迅速上升，比较效益明显下降，已对粮食安全和主要农产品供给增长带来了威胁。

3、农村公共服务供给不足长期以来，由于财政支出重城市、轻农村，导致农业、农村基础设施建设滞后，农民行路难、用电难、饮水难；由于教育、公共卫生、社会保障和社会救助等资源在城乡配置上存在明显差距，农民在上学、看病、养老和贫困救济等方面存在的问题仍然没有得到根本解决。

近几年来，尽管国家强农惠农政策不断加强，农民收入增长幅度连续多年在6%以上，但城镇居民收入增长幅度更高。

由此，城乡居民收入相对差距仍呈现扩大趋势。

4、农村金融制度不健全农民生产、生活贷款难。

近年来，在中央和有关部门的重视下，农民贷款难有所缓解。

但是，农村金融制度改革还处于试点起步阶段，覆盖范围小、进入限制多，农民贷款难还没有得到根本解决。

当前，农村金融制度供给不足，主要表现是政策性金融严重缺位，商业性金融退出农村领域，合作性金融发育迟缓。

另外，一些地方农村基层组织软弱涣散，民主法制建设和社会管理落后，影响着农村经济社会发展。

三、深化农村综合改革的重点领域与关键环节当前，农村改革越来越涉及到一些深层次的体制和制度问题，需要从根本上改变这种城乡分割的二元经济结构，这是现阶段农村改革的核心问题。

1、按照统筹城乡发展的要求，建立有利于改变城乡二元结构的体制机制要把破除城乡二元结构作为改革的突破口，加快构建新型城乡、工农关系，形成统筹城乡发展的体制机制。

全面推进城乡建设规划、产业布局、基础设施、公共服务、劳动就业一体化。

大力推进工业反哺农业城市支持农村，有效整合城乡资源，引导生产要素向农村流动，基础设施向农村覆盖，现代文明向农村传播，加快形成城乡经济社会发展一体化的新格局。