论政府的服务性

收稿日期：2014-05-15

作者简介：杨凤春（1963-），男，北京大学电子政务研究院院长㊁研究员㊂

一、服务与政府的关系：简要的理论和实践

回顾服务是人类社会一种重要的交换行为和人际交往方式，也是一种重要的社会活动方式㊂有学者认为， 服务 是 由提供者向接受者提供的，具有使用价值，能够给他人或他物带来帮助或变化的人类活动，包括提供者与接受者直接接触而进行的活动，以及提供者通过已经物质化或有形化的活动面向接受者间接进行的活动 [1]㊂按照这种理解，服务是市场或私人领域的事务，是个人之间或个人与企业之间针对需求与满足㊁消费与供给而达成的交易，以及基于这种交易而建构的人际交往关系㊂由于服务发源于需求与消费的需要，通常会以一定的物质或非物质方式呈现，而为了与一般物品消费加以区别，服务在一般情况下，主要用于非物质形态的需求供给和消费的满足㊂所以，从一般意义上看，服务具有显著的私人性㊁商业性和特定性，是存在于非公共领域的物质交换和人际交往的形式㊂

政府是人类政治共同体中行使公共权力的唯一机关㊂政府掌握和行使公共权力，对社会成员而言，具有不同的性质和后果㊂按照契约论的观点，政府是社会成员个人为免受诸如外敌侵略㊁掠夺和相互攻击之类的伤害，而合意设立的为了满足个人利益的公共权力机关㊂在此意义上，政府是公共性㊁契约性的[2]㊂但更多的理论家

注意到，在人类历史上，政府不仅主要是实施政治统治的机构，而且主要是按照统治阶级意志进行统治的工具，是 高高凌驾于社会之上 的统治性㊁管制性力量[3]54㊂这意味着：一方面，统治阶级借助政府的公共权力㊁权威，维持和发展自己的权利和利益[4]，另一方面，普通社会成员则成为政府为维持一定的政治统治秩序而实施的统治㊁管制㊁管理的对象㊂在这一点上，不同的理论流派尽管侧重不同，但基本上都是认定国家具有掠夺性㊁统治性的㊂如掠夺性政府理论认为，政府借助公共权力（如 管制 ）谋求的实际上是政府成员自身的利益[5]11；国家自主性理论虽认为国家在对政治统治有利的情况下，也会为包括统治阶级在内的社会成员谋取利益，以换取国家的安全，但国家依然是按照自己的意志而不是按照公众利益的要求行事的[6]㊂显然，国家㊁公共权力及其执行机关是以统治㊁管制和自身利益的实现，而不是以为公众利益服务为其主要职能㊁职责的㊂这已经成为很多理论家的共识㊂

另一方面，尽管政府的存在和作用的发挥，事实上似乎并非如契约论所设想的那样是以公众权利和利益为依归的，但也有不少理论家从各个角度看到和论证了政府本质上也具有服务社会成员的性质和责任㊂马克思主义国家理论认为，即便是在纯粹的政治统治状态下，国家也必须履行社会管理的职能，否则其政治统治不能维

中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2014）04-0001-07

论政府的服务性

Ѳ杨凤春

（北京大学电子政务研究院，北京100871）

摘

要：近年来，服务型政府问题越来越引起政府㊁学术界和公众的关注㊂有关服务型政府建设的研究也很繁

荣㊂在国家治理㊁政府管理创新方面，以公共服务为核心的服务型政府建设正在成为重要的发展方向㊂政府的服务性是政府的一项基本性质，政府服务本质上是政府服务性的体现；具体辨析了政府服务性的若干主要方面㊂该问题的研究有助于在理论上进一步厘清政府与服务的关系，有助于政府服务的公共行政和政治地位的进一步确立，也有助于强化政府服务在国家治理体系和治理能力建设㊁政府创新中的地位和作用㊂关键词：政府服务；服务型政府

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①配第没有有意识地针对 服务 进行过专门的研究，但其在‘政治算术“㊁‘赋税论“㊁‘爱尔兰的政治解剖“等著作中，考察了诸如商业服务㊁劳务服务㊁邮政服务㊁出租马车服务㊁奢侈品供应服务等各种能够创造财富的劳动形式与职业，明确赋予了这些职业和劳动以独立经济部门的地位与功能㊂参见威廉㊃配第.政治算术[M].马妍,译.北京：中国社会科学出版社,2010年版；爱尔兰的政治解剖[M].周锦如,译.北京：商务印书馆，1964；赋税论[M].邱霞,原磊,译.北京：华夏出版社，2006.

持下去[3]523㊂休谟从人性的角度认为：政府对社会成员的服务，根源于理性对于个人利害的权衡，尽管这种权衡本身也有 执政长官 自身利害的考虑，但客观上却起到了为社会成员利益服务的效果㊂休谟不仅指出过政府具有 强使他们（公众）同心合意地促进某种公共目的，借以求得他们自己的利益 的作用，而且还在此基础上，进一步推演出政府对公共事务㊁公共利益的责任，即政府必须主动承担桥梁㊁海港㊁城墙㊁运河等公共事业建设的任务[7]㊂斯密[8]254；272；284-293㊁密尔[9]371-372；465则从政府职能发展的角度，指出过政府为社会提供必要的服务和管理，是国家财富增长㊁经济繁荣和社会发展的条件㊂瓦格纳在研究国家财政问题的时候，发现随着经济的发展㊁人口的聚集㊁社会事务的自然增加，政府为适应公众自然和社会精神（娱乐㊁精神生活）的变化，其所承担的管理

和服务事务---其中包括了由政府直接提供某些特定种类和事项的服务的开支也是不断增加

的[10]㊂诺思从效率的角度认为，即便是在掠夺论的意义上，国家也具有服务的性质和功能㊂诺思认为：国家只有具备了为社会服务的功能---如制

定产权㊁确定不同的集团在整个利益格局中的位置㊁提供公共产品，才能够保障社会成员得以获得具有 规模经济 的行动收益[11]23-24㊂萨缪尔森从公共产品的角度将政府服务视为 公共产品 的一种，从而赋予了政府服务以 产品 ㊁ 交换 的性质[12]㊂这些都从不同的侧面，发现并论证了政府在实现政治统治同时所承担的服务的事实和内在逻辑㊂这表明，与国家㊁公共权力，以及政府具有的阶级性㊁政治性㊁统治性一样，无论是从政府的起源还是从政府职能演变的角度看，政府为社会成员提供符合其利益和需要的服务，也是构成政府内在属性的重要因素㊂从学术史的角度看，政府提供服务既是构成政府本身的人的自然本性延伸的产物，也是政治统治实现其自身利益的需要，同时还因为政府服务对政治共同体所具有的 规模经济 性功效，而具有政府资源投放和职能实现选择上的优先性，因此，服务对政府属性的构成㊁对政府职责和职能的实现，具有实质性意义㊂

正是因为服务对政府具有这样的实质性意义，最近几十年来，随着经济的繁荣㊁阶级紧张对

立状态的缓解，以及政府 问题 和 失败 的显现，以旨在提高政府效率㊁改善公共服务为目标的政府改革运动，首先受到西方国家而后几乎是全世界各国政府的普遍重视，各种各样的政府管理改革运动次第出现㊂在政府改革的学理和主张上，则出现了诸如公共服务㊁服务行政㊁新公共管理㊁新公共服务等理论和学说㊂在这些改革和学说中，政府服务及其改进成为重要内容㊂政府应当提供更多㊁更好㊁更能够满足公众需要的服务，正在成为支撑公共行政实践和理论的重要支柱㊂

尽管服务与政府有着内在的联系，但到目前为止，对政府服务本质属性的认识还是相对缺乏的，也就是说，对于服务之于政府到底是本质性的还是功能性的这一问题，并无清晰的认识㊂从本质性的角度看，假如政府本身就是 服务性 的，那么政府所提供的服务，实质上是政府 服务性 的外化和实现；而如果服务仅仅是政府功能性职能的话，那么政府服务即便再发达，也不过是政府的一项主动性选择，是会随着主客观条件和环境的改变而随时可变的㊂也就是说，服务本身并不是构成政府性质的本质性因素，不过是某些策略性㊁功能性㊁技术性因素的后果而已㊂显然，这是一个涉及到政府基本属性的问题，需要从根源上探讨服务在政府领域和政府事务组成中的地位，探讨政府是否本质性地具有 服务性 而不仅仅只是具有服务的功能和能力㊂到目前为止，在这方面，除登哈特曾经从公共服务概念的理论来源角度有所涉及外[13]，尚未见系统的研究㊂从这个角度看，探讨政府是否具有 服务性 以及 服务性 是怎样构成的，对深入认识和理解政府服务的性质㊁地位㊁作用和价值，是有积极意义的㊂

二、政府服务性的含义

服务 是经济学的现象和概念㊂最早把 服务 当作经济学研究对象的是英国古典政治经济学家威廉•配第㊂配第在研究国家财富分布状态的时候，看到一些并非从事直接生产的劳动形式也对财富的增长具有重要作用，因而在统计上将一些服务性行业和劳动单列为与一般行业和劳动并存的专门和独立的经济部门㊂配第的做法实际上确立了 服务 区别于其他经济现象的独立地位①㊂

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