论政府的服务性

收稿日期：2014-05-15作者简介：杨凤春（1963-），男，北京大学电子政务研究院院长㊁研究员㊂一、服务与政府的关系：简要的理论和实践回顾服务是人类社会一种重要的交换行为和人际交往方式，也是一种重要的社会活动方式㊂有学者认为， 服务 是 由提供者向接受者提供的，具有使用价值，能够给他人或他物带来帮助或变化的人类活动，包括提供者与接受者直接接触而进行的活动，以及提供者通过已经物质化或有形化的活动面向接受者间接进行的活动 [1]㊂按照这种理解，服务是市场或私人领域的事务，是个人之间或个人与企业之间针对需求与满足㊁消费与供给而达成的交易，以及基于这种交易而建构的人际交往关系㊂由于服务发源于需求与消费的需要，通常会以一定的物质或非物质方式呈现，而为了与一般物品消费加以区别，服务在一般情况下，主要用于非物质形态的需求供给和消费的满足㊂所以，从一般意义上看，服务具有显著的私人性㊁商业性和特定性，是存在于非公共领域的物质交换和人际交往的形式㊂政府是人类政治共同体中行使公共权力的唯一机关㊂政府掌握和行使公共权力，对社会成员而言，具有不同的性质和后果㊂按照契约论的观点，政府是社会成员个人为免受诸如外敌侵略㊁掠夺和相互攻击之类的伤害，而合意设立的为了满足个人利益的公共权力机关㊂在此意义上，政府是公共性㊁契约性的[2]㊂但更多的理论家注意到，在人类历史上，政府不仅主要是实施政治统治的机构，而且主要是按照统治阶级意志进行统治的工具，是 高高凌驾于社会之上 的统治性㊁管制性力量[3]54㊂这意味着：一方面，统治阶级借助政府的公共权力㊁权威，维持和发展自己的权利和利益[4]，另一方面，普通社会成员则成为政府为维持一定的政治统治秩序而实施的统治㊁管制㊁管理的对象㊂在这一点上，不同的理论流派尽管侧重不同，但基本上都是认定国家具有掠夺性㊁统治性的㊂如掠夺性政府理论认为，政府借助公共权力（如 管制 ）谋求的实际上是政府成员自身的利益[5]11；国家自主性理论虽认为国家在对政治统治有利的情况下，也会为包括统治阶级在内的社会成员谋取利益，以换取国家的安全，但国家依然是按照自己的意志而不是按照公众利益的要求行事的[6]㊂显然，国家㊁公共权力及其执行机关是以统治㊁管制和自身利益的实现，而不是以为公众利益服务为其主要职能㊁职责的㊂这已经成为很多理论家的共识㊂另一方面，尽管政府的存在和作用的发挥，事实上似乎并非如契约论所设想的那样是以公众权利和利益为依归的，但也有不少理论家从各个角度看到和论证了政府本质上也具有服务社会成员的性质和责任㊂马克思主义国家理论认为，即便是在纯粹的政治统治状态下，国家也必须履行社会管理的职能，否则其政治统治不能维中图分类号：D035文献标识码：A 文章编号：1008-7621（2014）04-0001-07论政府的服务性Ѳ杨凤春（北京大学电子政务研究院，北京100871）摘要：近年来，服务型政府问题越来越引起政府㊁学术界和公众的关注㊂有关服务型政府建设的研究也很繁荣㊂在国家治理㊁政府管理创新方面，以公共服务为核心的服务型政府建设正在成为重要的发展方向㊂政府的服务性是政府的一项基本性质，政府服务本质上是政府服务性的体现；具体辨析了政府服务性的若干主要方面㊂该问题的研究有助于在理论上进一步厘清政府与服务的关系，有助于政府服务的公共行政和政治地位的进一步确立，也有助于强化政府服务在国家治理体系和治理能力建设㊁政府创新中的地位和作用㊂关键词：政府服务；服务型政府1--①配第没有有意识地针对 服务 进行过专门的研究，但其在‘政治算术“㊁‘赋税论“㊁‘爱尔兰的政治解剖“等著作中，考察了诸如商业服务㊁劳务服务㊁邮政服务㊁出租马车服务㊁奢侈品供应服务等各种能够创造财富的劳动形式与职业，明确赋予了这些职业和劳动以独立经济部门的地位与功能㊂参见威廉㊃配第.政治算术[M].马妍,译.北京：中国社会科学出版社,2010年版；爱尔兰的政治解剖[M].周锦如,译.北京：商务印书馆，1964；赋税论[M].邱霞,原磊,译.北京：华夏出版社，2006.持下去[3]523㊂休谟从人性的角度认为：政府对社会成员的服务，根源于理性对于个人利害的权衡，尽管这种权衡本身也有 执政长官 自身利害的考虑，但客观上却起到了为社会成员利益服务的效果㊂休谟不仅指出过政府具有 强使他们（公众）同心合意地促进某种公共目的，借以求得他们自己的利益 的作用，而且还在此基础上，进一步推演出政府对公共事务㊁公共利益的责任，即政府必须主动承担桥梁㊁海港㊁城墙㊁运河等公共事业建设的任务[7]㊂斯密[8]254；272；284-293㊁密尔[9]371-372；465则从政府职能发展的角度，指出过政府为社会提供必要的服务和管理，是国家财富增长㊁经济繁荣和社会发展的条件㊂瓦格纳在研究国家财政问题的时候，发现随着经济的发展㊁人口的聚集㊁社会事务的自然增加，政府为适应公众自然和社会精神（娱乐㊁精神生活）的变化，其所承担的管理和服务事务---其中包括了由政府直接提供某些特定种类和事项的服务的开支也是不断增加的[10]㊂诺思从效率的角度认为，即便是在掠夺论的意义上，国家也具有服务的性质和功能㊂诺思认为：国家只有具备了为社会服务的功能---如制定产权㊁确定不同的集团在整个利益格局中的位置㊁提供公共产品，才能够保障社会成员得以获得具有 规模经济 的行动收益[11]23-24㊂萨缪尔森从公共产品的角度将政府服务视为 公共产品 的一种，从而赋予了政府服务以 产品 ㊁ 交换 的性质[12]㊂这些都从不同的侧面，发现并论证了政府在实现政治统治同时所承担的服务的事实和内在逻辑㊂这表明，与国家㊁公共权力，以及政府具有的阶级性㊁政治性㊁统治性一样，无论是从政府的起源还是从政府职能演变的角度看，政府为社会成员提供符合其利益和需要的服务，也是构成政府内在属性的重要因素㊂从学术史的角度看，政府提供服务既是构成政府本身的人的自然本性延伸的产物，也是政治统治实现其自身利益的需要，同时还因为政府服务对政治共同体所具有的 规模经济 性功效，而具有政府资源投放和职能实现选择上的优先性，因此，服务对政府属性的构成㊁对政府职责和职能的实现，具有实质性意义㊂正是因为服务对政府具有这样的实质性意义，最近几十年来，随着经济的繁荣㊁阶级紧张对立状态的缓解，以及政府 问题 和 失败 的显现，以旨在提高政府效率㊁改善公共服务为目标的政府改革运动，首先受到西方国家而后几乎是全世界各国政府的普遍重视，各种各样的政府管理改革运动次第出现㊂在政府改革的学理和主张上，则出现了诸如公共服务㊁服务行政㊁新公共管理㊁新公共服务等理论和学说㊂在这些改革和学说中，政府服务及其改进成为重要内容㊂政府应当提供更多㊁更好㊁更能够满足公众需要的服务，正在成为支撑公共行政实践和理论的重要支柱㊂尽管服务与政府有着内在的联系，但到目前为止，对政府服务本质属性的认识还是相对缺乏的，也就是说，对于服务之于政府到底是本质性的还是功能性的这一问题，并无清晰的认识㊂从本质性的角度看，假如政府本身就是 服务性 的，那么政府所提供的服务，实质上是政府 服务性 的外化和实现；而如果服务仅仅是政府功能性职能的话，那么政府服务即便再发达，也不过是政府的一项主动性选择，是会随着主客观条件和环境的改变而随时可变的㊂也就是说，服务本身并不是构成政府性质的本质性因素，不过是某些策略性㊁功能性㊁技术性因素的后果而已㊂显然，这是一个涉及到政府基本属性的问题，需要从根源上探讨服务在政府领域和政府事务组成中的地位，探讨政府是否本质性地具有 服务性 而不仅仅只是具有服务的功能和能力㊂到目前为止，在这方面，除登哈特曾经从公共服务概念的理论来源角度有所涉及外[13]，尚未见系统的研究㊂从这个角度看，探讨政府是否具有 服务性 以及 服务性 是怎样构成的，对深入认识和理解政府服务的性质㊁地位㊁作用和价值，是有积极意义的㊂二、政府服务性的含义服务 是经济学的现象和概念㊂最早把 服务 当作经济学研究对象的是英国古典政治经济学家威廉•配第㊂配第在研究国家财富分布状态的时候，看到一些并非从事直接生产的劳动形式也对财富的增长具有重要作用，因而在统计上将一些服务性行业和劳动单列为与一般行业和劳动并存的专门和独立的经济部门㊂配第的做法实际上确立了 服务 区别于其他经济现象的独立地位①㊂2--最早将 服务 应用于政府领域的是法国学者莱昂•狄骥㊂1912年，狄骥提出了 公共服务 概念，认为： 任何因其与社会团结的实现与促进不可分割㊁而必须由政府来加以规范和控制的活动就是一项公共服务，只要它具有除非通过政府干预，否则便不能得到保障的特征 [14]53㊂正如配第将 服务 当作独立的现象加以认识和研究一样，狄骥也视 公共服务 为政府活动的独立类型㊂在狄骥看来，公共服务对于公共领域具有极高的重要性， 正在逐渐取代主权的概念成为公法的基础 [14]40㊂狄骥对 公共服务 的独立性㊁基础性地位的确认，为政府服务基本地位的认识，开辟了道路，为人们从无视㊁低估㊁混淆政府服务的基本性质和地位的状态中摆脱出来提供了学理线索和理论依据㊂在当代，随着市场经济的发展， 服务 成为普遍现象， 服务 活动不仅遍及于商业领域，而且 服务 作为一种社会交往方式和人际关系模式，也广泛应用于社会生活的其他领域㊂因之，人们对 服务 的认识也进一步加深㊂美国市场营销学会（AMA）把服务定义为 用于出售或者是同产品连在一起进行出售的活动㊁利益或满足感 ；国际标准化组织（ISO9004-2）认为，服务是为满足顾客需要而产生的供方和顾客之间的接触活动，以及供方内部活动所产生的结果[15]，服务活动包括顾客㊁需要㊁活动和结果四个要素㊂这一定义指出：服务既是一种物质性的㊁能够满足服务对象某方面需求的活动及其结果，另外也是一种无形的㊁非实体性的产品，是一种心理和精神㊁价值的体验过程和实现方式，是一种深度融合了人际互动㊁情感交流与认同的过程和活动[16]㊂从本质上看， 服务 现象的发生㊁发展显示出：首先，无论是商业领域的 服务 ，还是政府服务，服务都可以是一种独立的活动和现象，而不是某种其他活动的 附庸 ㊂其次，服务是发生于服务活动相关方之间的㊁能够实现需要的供给和满足的一系列物质㊁非物质活动㊂在这个意义上可以说，服务是双方之间的互动，是双方权利和义务的交换，服务的需求方依据一定的条件，有权利向服务的供给方要求服务的供给，而服务的供给方在一定的关系模式下，有义务向需求方提供所需要的服务㊂双方的权利义务关系在不同的条件下，具有不同的性质和内容㊂在商业领域中，权利义务关系的构成，是以市场原则形成的；而在政府领域，双方的权利义务关系则是依据一定的政治原则形成的㊂第三，服务在商业领域是与出售 联系在一起的，这意味着 服务 是与某种有形无形的价值交换㊁传递联系在一起的，具有 可出售性 ，也就是说， 服务 是可 出售 的，是有人愿意为此支付代价的㊂在政府领域，可 出售 性意味着政府服务的价值性，即所谓的政府服务一定是对于公众有价值的事务的供给，而绝非是与社会成员无关的单方面政府行为㊂第四，服务在实现了消费需求满足的同时，还能够实现交易双方心理和精神的满足，实现某种共同认可的价值，从而构建了某种基于服务的互动关系㊂这意味着，在政府领域， 服务 不仅仅只是需求的供给与满足，即不仅仅止于具体政府服务事项的实现，而是能够构建和拓展新的政府与公众关系的载体，是一种远超出于服务事项本身的双方对于相对方价值的认定，以及相应的心理-精神的满足，从而借以进入价值的㊁形而上的政府-公众关系层面㊂以上的分析说明， 服务 的本质向我们展示了政府服务性的基本内涵：首先，从政府服务的地位角度看，政府服务是独立存在的，是区别于其他政府活动的独立类型㊂其次，从政府服务的性质角度看，政府服务的实质是政府对社会成员基于公民权利而对政府提出的需求主张的供给和满足义务，因此，本质上是现代公民社会公民与政府就各自的权利义务而展开的㊁旨在实现公民自身权利和利益的互动㊂第三，政府服务必然是符合公民利益需要的㊁有价值的供给，只有形成符合特定公民个人需要的供给，才能够构成服务的 交易 行为，而任何不具有对公民具有价值的行为，因其不可能构成特定的 交易 事件，因此也就不可能形成政府服务㊂第四，政府服务还具有政治价值建构功能㊂政府服务的实现过程也是政府和公众双方形成认同㊁互信和交往强化的过程，政府服务的供给与实现某种意义上也是政府和公民心理-精神一体化的过程㊂三、政府服务性的基本特征（一）契约性从政府权力的前提和来源的角度看，政府服务性本质上是政府契约的产物，是社会成员出于各自利益的考虑而达成的社会契约的核心内容，因此政府的服务性，根本上是政府为兑现向公众的承诺而必须具备的一项基本属性㊂按照契约论的说法，公共权力是社会契约的产物，其存在的价值是实现缔约者的权利和利益；缔约者和公共权力是主体㊁客体的关系；公共3--权力承担为缔约者的权利㊁利益服务的职责，是公共权力存在的前提和基础；因此公共权力必须为满足缔约者的利益需要而提供必要的服务，否则，契约将失去意义，政治共同体失去存在的基础，公共权力存在的前提也将不复存在㊂从这个意义上说，政府的服务性是根植于公共权力的契约性的，是与政府的存在息息相关的㊂对此，卢梭论证到：首先， 行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏；只要人民愿意就可以委任他们，也可以撤换他们㊂ （他们）在承担国家所赋予他们的职务时，他们只不过是在履行自己的公民义务，而并没有以任何方式来争论条件的权利 [17]132㊂这是因为，政治共同体之设立是人民 为了自己的利益 [17]10㊁为了自己的 生存和繁荣 [17]111而自愿转让自己的自由的结果，由此建立的政府与人民的关系，是以政府对人民的服务为维系条件的，而当这种维系条件不存在时，政府和人民的联系也会像父子关系的自然解体一样而不复存在[17]9㊂这清楚地说明了政府向人民提供足以能够满足人民需要的服务是政府-人民关系存在的前提㊂其次，政府之于人民的意义还在于政府只能按照人民的意志行事，而人民的意志又是以自己的利益为出发点的，因此，政府要按照 公共幸福 的要求 治理社会 ，政府 除了公共的幸福而外就不能再有任何别的目的 [17]44，当政府利益与人民利益发生矛盾的时候，要 永远准备着为人民而牺牲政府，却不是为政府而牺牲人民 [17]81㊂卢梭清楚地表达了人民与政府之间的主客体关系，以及政府为人民服务责任的不可推脱性，这种不可推脱性最终体现为人民可以随时从政府手中收回自己的权力㊂洛克则更为具体地指出了政府需要在哪些方面提供服务才能实现其与人民的契约㊂洛克指出：人民设立政府的目的仅是为了 谋他们彼此之间的舒适㊁安全和和平的生活，以便安稳地享受他们的财产并且有更大的保障来防止共同体以外的任何人的侵犯 [18]59；且 仅仅是为了谋求㊁维护和增进公民们自己的利益 [19]；而政府的 权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产 ，这是衡量政府权力应用适当性的唯一 尺度 [18]105㊂这意味着，人民创立政府㊁赋予政府权力，不过是要求政府为自己提供 服务 ㊁兑现契约；政府除了为人民服务之外，别无他用㊂兑现对人民利益的承诺成为政府存在的唯一理由和行为方式㊂（二）权利性从社会成员的角度看，政府所提供的服务以及因此形成的服务性还具有公民权利的属性㊂公民正是因为有着自身的本源性权利，因此能够行使要求政府服务的权力㊂对此，卢梭论证道，政府有义务按照 公共幸福 的要求 治理社会 [17]35㊂政府的此种义务来源于 社会秩序 ---即公共权力㊁政府的性质和功能本身㊂卢梭认为，以公共权力权威为标志的社会秩序是一项 为其他一切权利提供了基础 的权利，但这项权利本身 决不是出于自然，而是建立在约定之上的 [17]8-9，即人民之间的相互 约定 ，只有这种 约定才可以成为人间一切合法权威的基础 ， 具有最高性 [17]14㊂人民的 约定 成为至高无上的 公意 ，政府必须按照 公意 的指示而行动，而国家㊁政府只不过是按照人民的 公意的指示而活动 的 执行人 [17]76㊂由此，确立了人民之于政府的权利以及政府按照 公意的指示而活动 的社会政治原则㊂显然，由于人民是按照自己的利益需要而达成 约定 的，因此， 公意 根本上必然是有关公众个人利益与幸福的意思表达，这也就将政府的服务性植根于政府活动的根本原则之中了㊂政府服务性的权利性还来自于现代社会发展所造成的新的社会条件下的新的 人权 的内在要求㊂德国行政法学家厄斯特•福斯多夫1938年提出了 生存照顾 的服务行政学说，指出： 生存照顾乃现代行政之任务 [20]48，政府（ 政治 ）负有为人民提供个人生活不可或缺的 生存照顾 的职责[20]52㊂这一理论认为，一方面，由于 人口增长，造成都市化的生活形态，使得人们赖以生存之空间以及生活之资已非个人所能完全掌握 ，城市人民的生活，已经演变为 极度仰赖 人为 之方式来确保 的状态，政府对人民的 生存照顾是在现代大规模群居生活形态下，个人生活所不可欠缺 的[20]79，现代社会已经到了必须由政府而不是个人自己承担 生存照顾 责任的阶段㊂另一方面， 现代人的心理亦已转变，产生了一种新的生活感受，对于其生存已强烈依赖公共之生存照顾㊂而且生活所必需之物资已经非靠自己来张罗，而是公共救济 [20]79-80㊂同时， 现代国家及行政已经融入了深厚的 服务 观念㊂ 民众及学界无不认为国家应该是一个服务全民的 服务国家 [20]89，政府的服务 具备了义务的性质 [20]76㊂由此，不仅 个人之生存已经与国家行政有着极密切之关系 [20]76，而且，政府 所提供之个人生存之保障 [20]79，使人民得以 分享 政府的服务，形成了基于人民个人无法自力达成自身生存照顾而不4--得不要求政府承担相应责任的权利，即对政府服务的 分享权 [20]74㊂在生存照顾理论看来，人民的政府服务 分享权 是 一种新的人权 [20]81㊂政府的服务性也是近代民众参与权㊁选举权作用的产物㊂波齐在研究近代国家发展问题时注意到，近代以来工业化㊁现代化的发展，也导致了大量的社会问题的产生， 如人口压力；从属阶层的无产阶级化；城市的传染病；犯罪行为；贫困；工业事故；民众非基督教化；有组织的工会和社会主义的发展；文盲；以卖淫㊁少年犯罪㊁私生子㊁酒精中毒等等为形式表现的 恶习 ；社会不稳定和政治颠覆以及罢工和失业 [21]112㊂对这些问题，无论是市场经济体制本身还是政府，都缺乏足够的能力和动力加以解决： 国家在资本积累和再生产中起了一种积极的㊁但相对来说又是不突出的作用，而在减缓经济失调中，市场体制已不足以加以控制 [21]113㊂在面临市场和政府双重失败局面的情况下，原先实行的 对选举权的限制 [21]120被逐渐突破，民众获得了一定程度的选举权㊁参与权，这种情形是前所未有的[21]108㊂民众选举权㊁参与权的获得，不断提出的 希望国家注意 解决社会问题的诉求，为政府解决社会问题提供了压力和动力[21]112㊂尤其是民众通过选举将政府置于解决社会问题责任 重担的承担者 位置[21]120，使政府承担起为普通民众摆脱基本生存危机和困境的责任㊂事实上，自从民众获得选举权㊁参与权以后， 国家有关 社会问题 的行动，或许可以被认为是它在19世纪后半期所起的保持和推进资本主义，以及在各种提出要求的利益之间，分配国民生产的作用的很引人注目和很显著的方面 [21]112㊂这一过程清楚地说明，19世纪西方国家政府在解决社会问题方面所承担的责任，从其产生机制上看，是与民众选举权㊁参与权的获得直接相关的，因此可以说，西方国家政府服务性的形成与增强在部分意义上来说也是民众政治权利的产物㊂（三）普遍性从政府的角度看，政府服务性是政府的普遍特性，也就是说，不论是处在什么样的历史条件和环境下的什么样的政府，即便仅仅为了实现政治统治，也必须向公众提供最起码的政府服务㊂政府服务性的普遍性首先表现在不论什么性质的国家㊁政府，都是具有服务性的㊂马克思主义的国家理论认为，尽管国家㊁政府应当是社会的 公仆 ，是人民群众实现自身利益的工具，但在国家 窃居社会主人地位而不是充当社会公仆 [3]94㊁ 从社会的公仆变成了社会的主人 [3]12的情况下，国家本质上已经成为阶级统治㊁压迫的工具，国家的社会管理职能只不过是国家政治统治职能实现的条件；在人民群众还没有通过政治革命的方式， 为着自己的利益重新掌握自己社会生活 [3]93㊁ 把它（国家政权）从统治社会㊁压制社会的力量变成社会本身的生命力 [3]95之前，政府必然是 高高凌驾于社会之上 的统治性㊁管制性力量[3]54，且 具有非常突出的压迫性 [3]58㊂但是，政治统治的性质决定了政治统治必须 以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去 [3]523㊂因此，为社会提供起码的社会管理职能实际上只是政治统治内在的需要，即便是 实际上对国民进行掠夺和统治 的压迫性国家，也会呈现出 表面上替国民服务 的特征[22]㊂这意味着，政府向社会提供社会管理㊁公共服务，仅只是政府实现自身政治统治的交换条件；社会管理和公共服务的供给，是政府为维持起码政治统治而不得不付出的 代价 ；而政府在社会管理㊁公共服务方面的供给状况，实际上构成了政治统治的基础㊂政府服务性的普遍性其次表现在政府服务内容的公共性㊁持久性方面㊂对特定的国家㊁社会而言，公共生活本身自然会要求公共权力机构提供具有 公共性 的产品和服务供给㊂在这方面，无论是古典学者还是当代学者，对政府服务内容的界定，具有相当的一致性㊂如斯密提出，政府应当 第一，保护社会，使其不受其他独立社会的侵犯；第二，尽可能保护社会上各个人，使其不受社会上其他人的侵害或压迫 ；第三，建设并维持某些公益事业及某些公共设施 [8]252㊂密尔则把政府职能区分为两大类，一类是一般职能，主要包括政府在税收㊁财产㊁契约㊁司法㊁执法等方面的职能[9]367㊁372-373，另一类是跨越公认职能界限之外的㊁以有所裨益于社会普遍利益的职能[9]502㊁553-570，如教育㊁青少年保护㊁公共救济㊁公益服务等[9]544㊁553㊂在当代，罗尔斯则提出：要 补贴私立学校或者建立一种公立学校体系 通过家庭津贴和对生病㊁失业的特别补助，或者较系统地通过收入分等补贴的方法 来改变初次分配的不平等，以改善社会处境最差者的境况，实现最大可能的平等[23]㊂而罗斯福总统1944年发表的 第二部权利法案 国情咨文所提出的 所有的人 都有 从事有益的工作和获得酬报的权利 ㊁ 挣得足以提供充足衣食和娱乐的收入的权利 ㊁ 生产和销售产品足以保障自己和家庭在生活上过得去的权利 ㊁ 在自由的环境中从事贸易，不受国内外垄5--。