第五讲公共政策的制定——政策方案规划与抉择

《公共政策学》第五讲

公共政策的制定——政策方案规划与抉择

第一节政策目标的确立

政策目标

政策目标包括总目标和具体目标，总目标是政策主体为了解决政策问题所提出一般性要求，是对预期在较长时间获取的成就的正式而全面的陈述，也是一定时期国家或者组织的大的发展方针或者奋斗目标的分解。而具体目标达到政策总目标的具体措施。政策总目标很难量化，阐述一般也不明确限定实现结果的时间，而具体目标一般有明确的目标群体和时间限制。

设定政策目标的基本原则：

（1）事实求是，面向未来（2）系统协调，具有针对性（3）具体明确、具有合理性。（4）注重伦理考量，保持相对稳定性。

基本的公共政策目标

基本的公共政策目标也称元目标：公平、效率、发展、自由、安全。

影响政策目标确定的主要因素

（1）价值因素（2）政治因素（3）目标的多重性及其冲突

评估标准

评估标准是衡量政策目标实现的尺度，它将定性的或者概念的政策目标转化成为具体的可操作性的定义，是关于那些被用来评估备选方案或者项目的目标诸方面

的明确的陈述，包括成本、收益、有效性、可行性等。尺度是标准的有形或者操作性的定义，每个标准有几个与之相关的量化的尺度。尺度也称做指标。

确定评估标准有时是非常困难的，这主要有以下原因：

一是政治过程的本性使得决策者不愿意明确陈述出相关的政策目标，而目标不明确也就难有准确的评估标准。

二是被提出的政策方案或者项目往往不是单一目标而是多个目标，每个目标一般都有相关的评估标准，而每个标准都可能有多个尺度，这使得评估标准问题复杂化；

三是政策参谋人员或者分析人员可能被公共部门或者政府部门所雇佣，他们也不愿意放弃多重的、冲突的目标和评估标准。

政策指标

政策指标是政策评估标准的具体化，是衡量政策目标的量或者质的尺度，是政策目标具体说明。根据指标所要衡量的政策领域的不同，可划分为经济指标、社会指标、政治指标和综合指标。

第二节备选方案的拟订

备选方案的产生一般经历3步：

第一步：搜寻备选方案

从问题构造的程序中可以发现一些备选方案。邓恩列举了八个来源：

（1）权威；即相关政策问题的专家。

（2）洞察力：长期与某些政策对象打交道的人或者一些政策相关者的知觉或者判断；

（3）方法：利用系统分析等创新性的分析方法；

（4）科学理论：自然科学和社会科学所产生的一些对问题现象的解释；（5）动机：参与者的信念、动机和需要。

（6）相似的案例：其他地方处理相同或者相似问题的经验；

（7）类比：不同种类问题的相似性的的比较。

（8）伦理体系：哲学或者其他社会学家所提出的社会正义、公平等理论。

艾西从系统分析的角度讨论了政策备选方案的四个来源：

（1）保留现有方案

（2）修改现有方案

（3）使用以前被包装过的方案设计

（4）创造一个新的方案。新方案的设计包括理想化的设计、类似情形途径和形态学途径。

依照林德布洛姆的渐进主义的观点，现有政策是构成新的备选方案的基础。

布莱特曼认为，有3种途径可以帮助人们发现备选方案：

（1）被动的途径：等待所要解决问题的方案的出现；

（2）搜寻——派生途径：设法让别人知道我们正在寻找备选方案；

（3）触类旁通途径：检验渐进的变化，历史地和类比地搜寻类似问题的解决方案。

还可以采取其他的一些方法，包括：

（1）保持现状分析：考虑假如不采取行动，随着时间的推移，政策问题的变化趋势，为新方案的产生和测量提供基点；

（2）快速的调查：快速的记录、分类和整理在各种会议上人们提出的解决相关问题的建议，也可以向你的朋友、同事以及其他相关人事保持联系，了解他们的建议；

（3）文献评论：公共政策或者研究的文献（书籍和杂志、网络等）以及问题所涉及的领域都可能记载着解决相关政策问题的备选方案或者案例分析。

（4）实践经验的比较：了解政策问题产生之后所采取过的解决方案以及以前采取的方案，考虑采取或者抛弃某些方案的原因，以发现可行的方案；

（5）与理想方案比较：先提出理想的方案。然后根据实际情况适当地加些约束条件等等。

第二步：设计备选方案

①变动与组合②可行性处理③修改现有的解决办法

第三步：初步筛选

初步筛选的主要目的在于通过分析，初步去掉显然不可行的备选方案，找出数个可行的最优（较优）的备选方案。初步筛选考虑的因素包括成本、收益、可行性、

实施条件、应变程度等等。

初筛常用的方法有：

经验分析：总结以往执行或者制定政策的经验和教训，判断方案的可行性；

比较分析：对方案之间政治、经济、技术的可行性做大致比较；

初步的预测分析：初步考虑各个方案的实施过程及其可能遇到的问题，并对其加以比较分析等等。

创建备选方案应该注意的问题

（1）要参照以往的经验，但是不能过分依赖过去的经验。

（2）不要急于对别人的意见评头论足而让好主意溜掉。

（3）不要仓促锁定问题的界定。

（4）不要过早产生偏好或者对提出的观点过于挑剔。

（5）不要不经过评估就排除备选方案。

（6）当情况发生变化时，注意考虑那些因条件限制而被排除掉的方案。

第三节公共政策方案的评估与择优

政策方案评估是对各项政策方案效果的预测性分析和比较;择优则是在评估和比较的基础上提出政策建议。这两者都是正式的政策抉择程序前不可或缺的步骤。

评估与择优的步骤

①确定评估和择优的标准②方案展示与比较③讨论与批评④审查和评定

评估与择优的标准

①效益，指某一特定方案能否实现所期望的目标②效率，是指为产生特定水平的效益所要付出努力的数量③充分性，是指某方案实施的成本和效益之间的关系④公平性，指效果和努力在社会不同群体中分配的公平程度⑤回应性，指政策满足特定群体的需要、偏好或者价值观的程度⑥适当性，是指一项计划的目标和支持这些目标的前提是否站得住脚。（邓恩）

①技术可行性：从技术角度分析方案是否能正常运行，主要衡量衡量政策或者规划是否能实现预期目标②经济与财政可能性衡量政策方案成本的大小和收益的多少③政治可行性：主要是根据政策方案对决策者、立法者、政府管理人员、公