PPP模式的运行优势、挑战及完善策略

PPP模式的运行优势、挑战及完善策略-行政管理

PPP模式的运行优势、挑战及完善策略

庄序莹王梦璐

（对外经济贸易大学国际经济贸易学院北京）

摘要：引入民间资本进行基础设施等政府准经营项目的投资，是我国目前拉动经济增长、改善投资效率的、推进混合所有制改革的重要举措。PPP模式融资具有其独有的优势，是目前我们在准公共品领域引入民间资本的主要模式。本文分析了其优势以及在运行中的具体挑战，如制度缺位、主体缺位、信用风险、经济下行风险等。在借鉴国外先进经验的基础上，我们应加强PPP项目的激励和监管，克服制度缺位障碍等，完善我国PPP模式。

关键词：PPP模式；优势；挑战；政策建议

本文是国家社科基金一般项目《国有经济深入调整的战略目标、路径与政策选择研究》（项目编号：13BJY002）的阶段性成果之一。

一、我国准公共品引入PPP模式的必要性分析

当前我国基础设施建设项目多为准经营性项目，具有公益性、社会性，又具有一定的非排他性或非竞争性，同时又具有一定的经济效益。因为准经营性项目既有私人品的属性又有公共品的属性，首先必然要引入政府的投资，但受财政资金短缺等因素的影响，政府投资具有很大的局限性和缺陷，因此引入民间资本共同投资就势在必行，PPP模式应运而生。

1．政府承担全部准经营性项目投资的缺陷

虽然市场可以自发的调节经济活动，但有时仍然存在着一定程度的“市场失灵”，难以达到帕累托有效配置。尤其是在准经营性项目的投资建设领域，市

场机制无法自发地发挥其配置资源的作用，效率低下，项目的效果也难以发挥。因此在这种情况下引入政府投资非常必要，但同时政府投资也具有以下问题。

(1)“政府失灵”现象。政府失灵是指政府的活动或干预措施缺乏效率，做出了降低经济效率的决策或不能实施改善经济效率的决策。掌握各种信息才能更好地制定计划，由于信息不对称等因素，政府政策的制定也会出现效率低下的现象。现实生活中，政府获取相关项目的信息渠道有限，不能准确地掌握各种项目的全部供求信息，更难以预测可能出现的一系列连带效应，因此，若项目全部由政府进行直接投资，有可能出现决策失误及效率低下等现象，不仅不能弥补市场失灵的不足，还有可能带来更多的问题，造成更大的浪费。

(2)财政资金限制政府投资项目。我国的一些准经营性项目涉及面很广，多为公益性项目，涵盖科教文卫、交通运输、水利建设、道路桥梁和垃圾处理等各个方面。同时项目的周期长，所需投资大，对财政资金的需求大。目前随着我国经济的飞速发展，对各种准经营性项目投资的需求也越来越大，我国的财政资金难以满足日益增加的投资需求，因此找到其他的融资渠道，引入私人资本投资也就势在必行。

(3)政府对项目的管理效率不高。政府对准经营性项目进行直接投资，就必然要负责项目的管理，参与到项目的建设中去，负责项目日常管理和运营及维护等一系列具体的事务，同时更要发挥监管的职能，以防止国有资产的流失。这些都要耗费政府部门大量的人力、物力、财力，这无形地增加了政府的成本，这些成本会冲减政府的总资源，降低效率，影响对其他项目的投资，从而也影响了经济的发展。同时政府管理经验的缺失，管理效率的低下都会影响整个项目的运营效率，从而降低了投资的总体效果。

由于政府直接投资存在上述众多缺陷，引入私人资本投资就势在必行，但由于准经营性项目具有较强的社会性和公益性，完全由私人资本投资，可能会造成恶性竞争和垄断，带来更严重的社会问题。因此，可以在政府投资的基础上，吸收私人资本进行投资，参与准经营性项目的建设运营，同时政府发挥其监管的职能。

2．准经营性项目引入私人投资的必要性

(1)减轻财政负担，更好地发挥政府职能。准经营性项目一般管理比较复杂，所需投资金额巨大，若只由政府进行投资，我国财政负担压力巨大，因此引入私人部门的投资，将减轻我国财政的负担，有利于政府将资金投入到其他急需发展的领域，能提高财政资金的使用效率，同时降低政府的负债。同时，私人部门在提供资金外，还要参与到项目的建设、管理、运营等环节，并提供相应的技术支持。而政府可由原来的项目管理者变成监管或合作者的角色，不再参与项目日常的管理，而是从事一些更擅长的工作，如规划和协调等等，这样有利于更好地发挥政府的职能。

(2)私人投资可以带来先进的管理理念。相比于政府，这些私人部门大多更具有项目建设经营的经验，有先进的管理理念和众多专业化人才。私人部门参与准经营性项目的设计、运营和管理等，能更好地发挥其自身的优势，并把先进的管理理念和手段引进项目的运营中，能够有效提高项目的效率，同时也提高了资源的利用率。

(3)引入竞争机制，降低了工程的费用。政府选择的参与到准经营性项目建设中的私人部门，多具有丰富的管理经验和较高的专业化水平，它们在各行业中本身具有竞争优势。在参与到项目的管理运营时，它们仍以追求利润最大化为

目标，与其他主体进行竞争，这种竞争更能促使私人部门控制成本，规避风险，采用先进的管理理念和模式，提高施工质量，提高工作效率，从而有效地降低了工程的费用，也提高了项目提供服务的水平。

(4)公私部门共同分担风险，各自发挥优势。在市场上，政府和私人部门有着不同的角色，同时具有各自不同的优势，二者的合作可以充分发挥各自的优势，并弥补不足，公私部门在项目运营中各自承担着不同风险，政府承担政策风险，私人部门承担市场风险，二者风险共担，从而降低各自的损失。政府在制定政策、办理各种手续方面具有优势，而私人部门在项目管理运营，专业技术等方面更具有优势。

二PPP融资模式的优势分析

我国传统的项目融资模式主要有BOT、ABS等，而PPP融资模式近年来越来越被各界所认可，发展迅速。PPP模式即Public-Private-Partnership的字母缩写，是指政府为了更好、更多地提供某种公共物品和服务，引入私人部门的资金和管理方式等，双方以特许权协议为基础，以一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保准公共品的顺利提供。

1.PPP融资模式与BOT融资模式的不同

(1)组织机构的设置不同。在BOT模式中，政府和民间资本间存在不平等关系较为严重，其组织机构的各方存在信息不对称的现象，缺乏相互协调的机制，因此各方都只顾追求自身利益的最大化，并没有考虑到其他方的利益，一方在追求自身利益最大化的同时可能损害了其他方的利益，因此其社会总收益没有达到最优。而PPP模式的各参与方是以多赢为目的，彼此共同合作，相互配合，虽然各参与方没有达到自身利益的最大化，但达到了总体利益的最大化，社会总收