世界银行对非高等教育政策及其影响

世界银行对非高等教育政策及其影响

牛长松，殷敏

（浙江师范大学非洲研究院，浙江金华321004）

[摘要] 对援助的依赖是非洲高等教育发展的显著特征。世界银行作为非洲最大的多边教育援助机构，其教育政策影响了非洲高等教育的兴衰。非洲高等教育的衰退与世界银行不断变化的政策密切相关，既有直接的影响，也有间接的影响。影响路径多样，包括附加贷款条件、提供发展建议、影响其他援助机构、参与决策、召开国际会议、招募非洲专业人员等。21世纪非洲高等教育的复兴需要在外部依赖与自主发展之间寻求适当的平衡。

[关键词] 世界银行；非洲高等教育；援助

世界银行于20世纪60年代初开始为发展中国家提供教育贷款，直到今天已经成为世界上最大的多边教育援助机构，其援助政策对非洲高等教育的发展产生了深刻的影响。国际学术界普遍认为，世界银行对非洲高等教育的衰退负有责任。世界银行利用回报率分析（rate of return analysis），将非洲大学描述为低效而昂贵，要求将资源转向基础教育。世界银行近20年的时间里所持有的这种观点以各种途径直接和间接地对非洲高等教育造成了影响。这种影响的复杂性，与新自由主义在全球的广泛传播相关，与非洲国家的政治、经济、文化传统相关。世界银行所提供的发展理念和教育指向在与非洲政府的互动和交流过程中，不自觉中内化为非洲国家的教育政策。独立以来的非洲高等教育经历了“黄金期”到“衰退期”再到“复兴期”几个阶段，这些转变与世界银行高等教育政策密切相关，而外部依赖（external dependence）始终是非洲教育发展的持续性特征。

一、世界银行对非高等教育政策的背景

从整个近代史来看，非洲高等教育严重受到外部力量直接或间接的影响。尽管西方殖民化之前，非洲拥有传统土著和伊斯兰高等教育机构，但非洲近现代高等教育源于殖民时期，主要由教会和殖民政府依照西方模式建立起来的，是殖民政府实行政治统治的工具。20世纪60、70年代，非洲国家纷纷获得独立，高等教育在国家发展中作用得到认同，非洲大学迎来了短暂的黄金期。

紧接着独立时的乐观状态是20世纪70、80年代非洲社会政治动荡、内战和艾滋病蔓延。非洲大学财政拮据、基础设施破损、优秀教职员流失，高等教育机构趋向衰退。很多非洲国家政府认为大学是对政治威胁而不是发展的引擎。政府拨给撒哈拉以南非洲大专院校的生均经常支出从1975年的6 461美元下降到1983年的2 365美元。[1]正是这一时期，世界银行在教育方面的影响力越来越大，期间发布的一份有关高等教育的文件，批评高等教育在非洲贫困国家过度扩张（over expansion），对国家发展的促进作用微乎其微。1990年世界全民教育大会的召开使得对基础教育的外部援助制度化。在国际和非洲政府教育投入有限的情况下，加大对基础教育的投资往往是以牺牲高等教育为代价。接着，世界银行的研究报告支持了教育资源流向金字塔底部的观点，研究表明，投资于基础教育会有较高的社会回报率；投资于高等教育具有较高的私人利益，因此资源重新定向被认为是必要健全的财政政策，并且突出了公平原则。

作者简介：牛长松(1970-)，女，黑龙江人，浙江师范大学非洲研究院副研究员，教育学博士；

殷敏(1986-)，女，浙江人，浙江师范大学非洲研究院，硕士研究生。

从20世纪90年代中期开始，知识经济的理念在全球盛行，大学作为知识保存、生产和传播机构，其重要性日益凸显，复兴高等教育再次成为主题。

从非洲高等教育演变可以看到，非洲高等教育不断依赖外部支持，尤其是那些改革、创新项目几乎全部从外部寻求援助，对援助的依赖不单单是资金的支持，更重要的是外部援助机构的政策、建议和偏好往往内化为非洲国家的高等教育理念。

二、世界银行对非高等教育政策演变

这里的政策既包括世界银行的官方政策声明和其他表明政策方向和重点的文件，也包括世界银行贷款条件和实际的资金流向。

（一）非洲独立初期：人力资本投资

20世纪60年代，人力规划(manpower planning)以及后来的人力资本理论影响了世界银行的决策者。世界银行的投资理念是：虽然教育项目的回报难以计算，但是坚持审慎地进行投资。世界银行认为，教育投资作为一种社会人力投资，和其他物质投资一样可以促进非洲国家的经济发展。在此阶段，世界银行关注职业和技术教育，从各层次贷款比例来看，高等教育仅占12%，并且几乎所有资金都流向了教师教育。[2]世界银行以效率为分析要素，建议采用低成本的教育模式（如非正规培训），要求提高生产率和效率（如使用广播和电视等新技术）。

（二）20世纪70、80年代：基础教育为优先领域

人力资本理论和回报率分析继续成为教育改进的分析工具。1974年教育报告明确了世界银行的贷款政策：“世界银行和国际开发协会（IDA）至少在现阶段应关注两个方面：（1）各个层次的职业技术教育与培训；（2）普通中等教育。只有在特殊情况下才考虑其他类型的教育项目。”[3]世界银行提出，将基础教育资助比例从11%提高到27%，相比，高等教育资助比例从40%降到30%。[4]到了20世纪70年代中期，世界银行开始关注贫困问题，将教育看作非洲减贫的重要工具，认为要实现公平目标，应该扩大基础教育的规模，建议通过正规和非正规项目，如成人扫盲计划等，使更多人获得教育机会。世界银行认为，非洲高等教育不适应社会发展需要，消耗了不成比例的教育资源，在非洲国家过度扩张，造成大量毕业生失业。由此，世界银行的资金投入转向了基础教育。

20世纪80年代的非洲教育报告中，进一步指出非洲高等教育存在问题：如质量不高，结构不合理，经济效率低下等。因此，世界银行提出扩大班级规模、扩展远程教育、减少非教学人员、增加部分时间制课程、实行私有化、收取学费等建议。

（三）20世纪90年代至今：复兴高等教育

在世界银行不断强调基础教育的重要性的背景下，20世纪90年代，一些关注高等教育功效以及高等教育衰退带来长期负面效应的报告开始受到重视。1994年《高等教育：经验教训》中总结指出，非洲高等教育经历了严重的财政危机，非洲大多数重点大学的教学和科研能力下降，高等教育基础设施遭到破坏。[5]

到20世纪末，高等教育成为世界银行关注的重点。《一个学习的机会：撒哈拉以南非洲的知识和教育财政》报告，明确地批评了世界银行只从经济角度评价高等教育的做法。2002年《构建知识社会：高等教育新挑战》发表，报告强调，在知识经济、技术革命和全球资本市场的新环境下，高等教育被定义为“国际公共产品，反映的不仅是主权国家范围内的广泛价值，而且是知识无边界的理念。”这种全球公共产品的属性要求政府对高等教育的适度干预。世界银行赞同，高等教育应促进政策对话和知识共享，并通过项目贷款支持变革并构建一个全球公共产品的可行框架。[6]

世界银行教育政策演变的同时，世界银行对自身角色的描述也在发生变化。在20世纪的最后十年，有两个角色尤其显著。[7]其一，世界银行一直声称其提供的是有关发展的专门技术（development expertise），在知识成为生产力核心要素的时代，这个角色十分重要。其