从善政走向善治

从善政走向善治

——县级政府行政改革的目标取向

王立京（湖北省社会科学院政法所武汉４３００７７）

摘要：治理是为了弥补国家和市场的失效，如何使治理更加有效，最好的路径是实行善治。善治实际上是国家的权力向社会的回归，表示国家与社会或者说政府与公民之间的良好合作。县级政府是靠近基层的一级政府，是国家治理的基础。县级政府从善政走向善治，不仅可以为国家各个层级的政府治理提供典范，也将为社会主义民主政治的发展奠定坚实的基础。

关键词：善治；县级政府；改革；目标

“治理”问题是在全球化大前提下产生的国际通行的对话基础之一，高效率的政府治理对许多国家尤其是发展中国家而言是一种非常稀缺的资源，提高中国各级政府的治理效率无疑是确保中国在世界舞台上实现民族振兴的关键所在。县级政府是靠近基层的一级政府，由于贴近基层、贴近群众，其一举一动都会与本地百姓的利益相关联，县级政府是国家治理的基础。因此，县级政府的有效治理，不仅可以为国家各个层级的政府治理提供典范，也将为社会主义民主政治的发展奠定坚实的基础。

一、治理与善治理论

１９８９年世界银行在概括当时非洲的情形时，首次使用了“治理危机”（ｃｒｉｓｉｓｉｎｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ），此后“治理”一词便被广泛地用于政治发展研究中。英语中的治理一词（ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ）源于拉丁文和古希腊语，原义是控制、引导和操纵。长期以来它与统治（ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ）一词交叉使用，并且主要用于国家的与公共事务相关的管理活动和政治活动中。但是，自从２０世纪９０年代以来，西方政治学家和经济学家赋予“治理”以新的含义，不仅其涵盖的范围远远超出了传统的经典意义，而且其涵义也与“统治”相去甚远。西方学者，特别是政治学家和政治社会学家，对治理作出了许多新的界定。在关于治理的各种定义中，全球治理委员会的定义具有很大的代表性和权威性。该委员会于１９９５年发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，并在该报告中对治理作出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。

就其直接原因而言，西方的政治学家和管理学家之所以提出治理概念，主张用治理代替统治，是他们在社会资源的配置中既看到了市场的失效，又看到了国家的失效。正是鉴于国家的失效和市场的失效，愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和国家协调的失败。

治理可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理不可能是万能的，它也内在地存在着许多局限。它不能代替国家而享有政治强制力，它也不能代替市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。在社会资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失效，也存在着治理失效的可能。既然存在着治理失效的可能性，那么，如何克服治理的失效，如何使治理更加有效等问题便自然而然地摆到了学者面前。不少学者和国际组织纷纷提出了“元治理”、“健全的治理”、“有效的治理”和“善治”等概念，作为对上述问题的回答。其中“良好的治理”或“善治”的理论最有影响。

自从有了国家及其政府以后，善政便成为人们所期望的理想政治管理模式。善政的内容，无论在中国还是在外国，无论在古代还是在现代，都基本类似，一般都包括以下几个要素：严明的法度；清廉的官员；很高的行政效率；良好的行政服务。毫无疑问，只要政府存在一天，这样的善政将始终是公民对于政府的期望和理想。但是，善政在政治理想中的这种长期独占鳌头的地位，从２０世纪９０年代以后却在世界各国遭到了日益严峻的挑战。对善政构成挑战的是“善治”，其英文名为ｇｏｏｄｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ（可直译为“良好的治理”等），概括地说，善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。它的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。善治的基本要素有六个：（１）合法性。指的是社会秩序和权威被自觉认可和服从的性质和状态。取得和增大合法性的主要途径，是尽可能增加公民的共识和政治认同感。（２）透明性。指的是政治信息的公开性。透明性要求与公民利益相关的政治信息能够及时通过各种传媒为公民所知，以便公民能够有效地参与公共决策过程，并且对公共管理过程实施有效的监督。透明程度愈高，善治的程度也愈高。（３）责任性。指的是人们应当对自己的行为负责。公众，尤其是公职人员和管理机构的责任性越大，表明善治的程度越高。在这方面，善治要求运用法律和道义的双重手段，增大个人及机构的责任性。（４）法治。其基本意义是，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等。法治是善治的基本要求，没有健全的法治，没有对法律的充分尊重，没有建立在法律之上的社会秩序，就没有善治。（５）回应性。它的基本意义是，公共管理人员和管理机构必须对公民的要求作出及时的和负责的反应。回应性越大，善治的程度也就越高。（６）有效性。它有两方面的基本意义，一是管理机构设置合理，管理程序科学，管理活动灵活；二是最大限度地降低管理成本。善治程度越高，管理的有效性也就越高。

二、县级政府治理的变迁

县作为一级行政单位，至少可以追溯到秦统一中国之时。在长期的历史发展中，县级行政确立了在国家行政体系中的基础地位。概括起来，县级行政有四个特点：（１）基础性。中国是一个尚未完成工业化进程的大国，农业、农村、农民问题始终是牵动国家全局的问题，广大农村的稳定和发展是整个国家稳定和发展的前提，而县级政府正是面向广大农村的。（２）完整性。县级政府是功能齐备的一级组织，纵向承上启下，横向连接城乡，综合性强。（３）直接性。县级机关是最接近基层、直接同人民群众打交道的一级机关。人民群众的衣食住行是跟县级行政管理成效直接相连的。（４）相对独立性。一个县的工作是相对独立地开展的，这种相对独立性使县级行政机关创造性地开展工作成为可能。县级行政的这些特点表

明，县级政府在国家行政体系中担负的功能主要是执行，如果县级行政管理强而有力的话，整个国家的基础也就稳固了。

１９４９年中华人民共和国成立之后，中国新政权的领导人面临着选择何种发展道路和管理体制组织经济建设，迅速实现强国富民理想的问题。由于当时国际国内环境及苏联模式的影响，中国选择了高度集中的计划经济体制。这种经济体制安排实际上是政治领域统辖一切，经济领域和社会领域处于政府的全面控制之下，所产生的政府必然是“无限政府”，承担着无限多的经济社会职能，从宏观到微观几乎包揽了全部的经济社会事务，“政企不分”、“政事不分”、“政社不分”。政府对社会管理的广度与深度是前所未有的。这时，经济和社会领域处于抑制状态，没有能发挥应有的作用。随着经济的发展，这种无所不包，统得过死的行政模式很快便暴露出其缺点与不足：政府职能膨胀，机构庞大，运转不灵，官僚主义严重；企业统得过死，缺乏活力；价格信号扭曲，造成经济活动缺乏有效的激励机制；资源配置效率低下，浪费严重。这些问题都严重制约了社会经济的发展，影响了国家的竞争力。

我国现行县级政府行政管理体制形成于建国初期至２０世纪５０年代中期，以高度集中的计划经济为前提和基础，以部门管理为主要标志和特点。２０世纪７０年代后期，中国实行了改革开放，开始对传统计划经济体制进行改革，经济领域和社会领域逐渐从政治领域获得了一部分它们应该有的权力，公民社会开始初步形成。与此相适应，为建立一个结构合理、人员精干、运转高效的行政管理体制，我国从２０世纪８０年代开始进行了四次规模较大的县级政府机构改革，虽然在简政放权、转变职能，培育和发展社会中介组织，改革行政审批制度等方面取得了一定的成就，但从总体上看，并没有达到预期的目标，存在种种问题：（１）机构膨胀反弹，政府财政吃紧，机构改革始终没有走出“膨胀———精简———再膨胀”的怪圈。（２）职能转变力度小，存在职能异化。（３）部门之间职能交错、职责不清，造成多头管理和互相推诿，导致行政管理的低效率。为什么会出现这些问题？笔者认为根本原因是没有很好地实现国家权力向社会回归，实现国家权力还政于民，国家与社会或者说政府与公民之间没有实现良好的合作，也就是说没有实现善治。

党的十六大报告指出：发展社会主义民主政治，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。民主，就其本质而言，是公民对国家权力的制约和对政治生活的参与。中国宪法赋予了公民广泛的民主权利，但在实际的政治生活中，公民的民主权利很难得到有效保障。究其原因，是国家权力的无限扩张及其向经济、社会生活的全方位渗透，使国家与社会出现一体化的态势，政府包揽了社会的大部分事务，形成了“大政府、小社会”的局面。因此，当政府进行机构改革需要转变职能、精简机构和人员时，由于政府对社会长期的高度控制，社会相对萎缩，政府转变职能、精简机构后的社会事务由于没有相应的社会中介组织来承担，造成了管理真空和权力真空，因此，政府不得不又恢复这些机构来进行管理。这也是我国机构改革出现反复、职能转变缓慢的原因之一。国家权力和公民权利是一对矛盾。没有国家权力，公民个人权利就得不到保护。但国家权力具有扩张的性质和特征，国家权力的扩张总是依靠侵蚀个人权利而实现的。伴随着我国行政体制改革的一系列政府权力下放和对政府权力的制约，中国公民个人的独立地位和自由权利正在迅速形成和发展中，它为县级政府实现“良好的治理”（即善治）打下了坚实的社会基础。