财政分权下中央政府与地方政府的博弈分析
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财 政 分权 下 中央 政 府 与地 方 政 府 的博弈 分 析
刘光俊 ， 王云诚 ， 毕红 霞
（ 东农 业 大学 ， 东 泰 安 ２ １ １ ） 山 山 ７ ０ ８
【 要 】 始 自 ２ 世纪 ８ 年代 中期的财政体 制改革对 中国经济增长起 到 了重要作用。 摘 ０ Ｏ 财政分权是财政改革 中上
刘志强 ，００ 张晏 、 ２０ ； 龚六堂 ，０ ５ 温娇秀 ，０ ６ 。更有学者指 ２０ ； ２０ ） 出， 财政分 权可能会导致腐 败问题 ， 特别 是发展 中国家 由于制 度的缺失 ， 更容易诱发大面积腐败问题 ， 而降低经 济效 率 ， 从 妨 碍经济发展 （ｈ ｎ Ｚ ａｇ和 Ｚｕ １９ ； ｏ ，９ ８ 黄君洁 ，０ ６ ， ２０ ）财政分权也会 导致地方政府 规模的扩 大（ 孙群力 ，０ ６ ， ２０ ）因此财政财 权程度 也应该适度 ， 分权过渡将影 响经济增长 （ ｉ 和 Ｚ ｕ １９ ； Ｘｅ ｏ ，９ ８ 刘金 涛、 杨君 、 曲晓飞 ，０ ７ ， ２０ ）并有研究结论显示我 国的财政分权 已 经过度 （ 王绍光 ，９ ７ 赵 志耘 、 １９ ； 郭庆 旺 ，０ ５ 刘金涛 、 ２０ ； 杨君 、 曲 晓飞 ，０ ７ 。还有学者从财政分权与公共产品或公共服务 的提 ２０ ） 供进行实证分析 ， 发现财政分权对农村公路供给具有较强 的正 向效应 （ 刘成奎 、 王朝才 ，０ ８ ， ２ ０ ）现行的财政分权体制也大大促 进 了中国义务教育效率 的提高（ 刘长生 ，０ ８ 。本文拟从财政 ２０ ） 分权 的财政管理体 制下分析 中央政府与地方政府 的博弈关 系。
下级政府财政权 力分 配的测度。 从财政分权制度安排来看， 由于制度供给的缺 失， 自上而下形式， 中央政府与地方政府 给 留下 了博弈空间， 具体表现为财权 争夺 中的机会主义与商业化倾 向和事权分担 中的相 互推诿， 导致公 共服 务供 给效率低 下和政府形象的损害。中央政府要从 多个方面完善财政分权制度 ， 顺中央政府 与地方政府的财政关系。 理 【 键 词 】 财 政 分权纪 ５ ０年代 。１５ ， 国经济 ９ ６年 美 学家蒂博特发 表了《 地方公共支 出的纯理论》 一文 ， 志着 财政 标 分权理论 的兴起 。８ ０年代 以来 ， 国许多学者对财政分权 进行 我 了大量实证研 究。有些学者认 为一 般 的财政 分权程度 与 Ｇ Ｐ Ｄ 增长率之 间不存在 明显 的正相关 关系 ， 而财政支 出内部 的经济 建设 支出的分权程 度与国民经济绩效呈显著正相关 （ 胡书东 ，
【 中图分类号 】 ８２ Ｆ １． ２
【 文献标 识码 】 Ａ
【 文章编号 】 ０４ ２６（０００—０ ８０ １０—７８２ １）９００—３
财政分权 改革主要分为三个 阶段 ： １ １５ （ ）９ ０年 一 ９ ８年为第一 １７ 阶段 ， 财政体制 的特点是高 度集 中、 收统 支 的中央集权式财 统 政体制 。 ２ １７ （ ）９ ８年 ～ ９ ４年为第二阶段 ，９０年开始实行“ １９ １８ 划 分收支 、 分级包 干” 的体制 ， 开始了中 国财政体制“ 分灶吃饭 ” 的 先河。 ９５年 和 １８ １８ ９ ８年对此进行 了两次调整 。 这是按 照经济管 理体制规定 的隶属关 系 ，明确划 分 中央与地方财政 的收支范 围， 使地方财政初步成为责 、 、 权 利相结合的分配主体 。（ ）９４ ３ １９ 年 至 今 ， 制 度 的形 式 明 确 了 中 央 与 地 方 的 财 政 分 权 ： 央 税 以 中 与地方税截然分 开 ， 中央财政 与地方财政 也 因此分 开 ； 分设两 套不 同税务 机关 ， 分别 征税 ； 原则 上明确 中央与省一 级政府 的 事权。中央与地方政府 的分权 以制度化的形式明确下来 。但是 １９ ９ ４年的分税制改 革主要是 以提 高“ 两个 比重（ 中央财政收入 占全 国财政 收入 的 比重 和财 政收 入 占 Ｇ Ｐ的 比重 ） 为 目标 Ｄ ” 的 ， 财权进行 了重点 划分 ， 对 但是 对事权仅 是形式上 的简单划 分 ， 有 在 中 央 政 府 和 地 方 政 府 之 间 进 行 规 范 划 分 ， 就 为 事 没 这 权 的相互推诿埋下 了隐患 。
２０ ）而 且 财 政 分 权 不 利 于 经 济 增 长 （ｈ ｎ ０２ ， Ｚ ａｇ和 Ｚｕ １９ ）也 ｏ ，９ ８ ， 有 的 认 为 财 政 分 权 在 促 进 中 国 经 济 增 长 的 同 时 又 加 剧 了财 政 资源分配的不 均等（ 乔宝云 、 范剑勇 、 彭骥 呜 ，０ ６ 。当然也有 ２０ ） 学者认为财政分权 与经济增长 之间存在正相 关关 系（ 林毅夫 、
一
二、 中央政 府与 地方 政府 的博 弈分 析
中国是单一制 国家 ，政府结构包括 中央和地方两级政府 ， 地方政 府又分为四级 ， 高一 级有 ３ 个省级单位 和 １ 最 １ ６个计划 单列市 。中央与地方 从立法的角度来看是 自下而上 ， 但从政府 的行政管理 角度看则 是 自上而下。依据《 宪法》 地方政府的权 ， 力来 自同一级 的人 民代表大会 ， 同时《 但 宪法》 又规定 ， 府在 政 行 政 上 要 接 受 中央 政 府 （ 国务 院 ） 统 一领 导 （ 图 １ 。 的 见 ） 奥尔森在 《 利与繁荣 》 权 中提 出， 政府 也有其 自身 利益 ， 并 会通过权力 ， 即借 助“ 攫取之手 ”来 实现 自身利益 。［ ， １ １ 布坎南对 “ 仁慈 的政府 ” 的假设 产生 了质 疑 ， 认为政府 是 自利 的 ， 他 是追 求 自身利益最大化的组织 ，只是 这种 利益不一定是 财富。Ａ — ｎ ｔｏｙＤ ｗ ｓ 为 ：政府官僚 就是其产 出不 能通 过市场途 径来 ｈ ｎ ｏ ｎ 认 “ 衡量的组织或个人 ， 政府官僚只依赖其上级来晋升 ， 以， 所 他们 的行为准则是上级的偏 好。 ｉ ” 丁 见每级政府组织都是一个利益
刘光俊 ， 王云诚 ， 毕红 霞
（ 东农 业 大学 ， 东 泰 安 ２ １ １ ） 山 山 ７ ０ ８
【 要 】 始 自 ２ 世纪 ８ 年代 中期的财政体 制改革对 中国经济增长起 到 了重要作用。 摘 ０ Ｏ 财政分权是财政改革 中上
刘志强 ，００ 张晏 、 ２０ ； 龚六堂 ，０ ５ 温娇秀 ，０ ６ 。更有学者指 ２０ ； ２０ ） 出， 财政分 权可能会导致腐 败问题 ， 特别 是发展 中国家 由于制 度的缺失 ， 更容易诱发大面积腐败问题 ， 而降低经 济效 率 ， 从 妨 碍经济发展 （ｈ ｎ Ｚ ａｇ和 Ｚｕ １９ ； ｏ ，９ ８ 黄君洁 ，０ ６ ， ２０ ）财政分权也会 导致地方政府 规模的扩 大（ 孙群力 ，０ ６ ， ２０ ）因此财政财 权程度 也应该适度 ， 分权过渡将影 响经济增长 （ ｉ 和 Ｚ ｕ １９ ； Ｘｅ ｏ ，９ ８ 刘金 涛、 杨君 、 曲晓飞 ，０ ７ ， ２０ ）并有研究结论显示我 国的财政分权 已 经过度 （ 王绍光 ，９ ７ 赵 志耘 、 １９ ； 郭庆 旺 ，０ ５ 刘金涛 、 ２０ ； 杨君 、 曲 晓飞 ，０ ７ 。还有学者从财政分权与公共产品或公共服务 的提 ２０ ） 供进行实证分析 ， 发现财政分权对农村公路供给具有较强 的正 向效应 （ 刘成奎 、 王朝才 ，０ ８ ， ２ ０ ）现行的财政分权体制也大大促 进 了中国义务教育效率 的提高（ 刘长生 ，０ ８ 。本文拟从财政 ２０ ） 分权 的财政管理体 制下分析 中央政府与地方政府 的博弈关 系。
下级政府财政权 力分 配的测度。 从财政分权制度安排来看， 由于制度供给的缺 失， 自上而下形式， 中央政府与地方政府 给 留下 了博弈空间， 具体表现为财权 争夺 中的机会主义与商业化倾 向和事权分担 中的相 互推诿， 导致公 共服 务供 给效率低 下和政府形象的损害。中央政府要从 多个方面完善财政分权制度 ， 顺中央政府 与地方政府的财政关系。 理 【 键 词 】 财 政 分权纪 ５ ０年代 。１５ ， 国经济 ９ ６年 美 学家蒂博特发 表了《 地方公共支 出的纯理论》 一文 ， 志着 财政 标 分权理论 的兴起 。８ ０年代 以来 ， 国许多学者对财政分权 进行 我 了大量实证研 究。有些学者认 为一 般 的财政 分权程度 与 Ｇ Ｐ Ｄ 增长率之 间不存在 明显 的正相关 关系 ， 而财政支 出内部 的经济 建设 支出的分权程 度与国民经济绩效呈显著正相关 （ 胡书东 ，
【 中图分类号 】 ８２ Ｆ １． ２
【 文献标 识码 】 Ａ
【 文章编号 】 ０４ ２６（０００—０ ８０ １０—７８２ １）９００—３
财政分权 改革主要分为三个 阶段 ： １ １５ （ ）９ ０年 一 ９ ８年为第一 １７ 阶段 ， 财政体制 的特点是高 度集 中、 收统 支 的中央集权式财 统 政体制 。 ２ １７ （ ）９ ８年 ～ ９ ４年为第二阶段 ，９０年开始实行“ １９ １８ 划 分收支 、 分级包 干” 的体制 ， 开始了中 国财政体制“ 分灶吃饭 ” 的 先河。 ９５年 和 １８ １８ ９ ８年对此进行 了两次调整 。 这是按 照经济管 理体制规定 的隶属关 系 ，明确划 分 中央与地方财政 的收支范 围， 使地方财政初步成为责 、 、 权 利相结合的分配主体 。（ ）９４ ３ １９ 年 至 今 ， 制 度 的形 式 明 确 了 中 央 与 地 方 的 财 政 分 权 ： 央 税 以 中 与地方税截然分 开 ， 中央财政 与地方财政 也 因此分 开 ； 分设两 套不 同税务 机关 ， 分别 征税 ； 原则 上明确 中央与省一 级政府 的 事权。中央与地方政府 的分权 以制度化的形式明确下来 。但是 １９ ９ ４年的分税制改 革主要是 以提 高“ 两个 比重（ 中央财政收入 占全 国财政 收入 的 比重 和财 政收 入 占 Ｇ Ｐ的 比重 ） 为 目标 Ｄ ” 的 ， 财权进行 了重点 划分 ， 对 但是 对事权仅 是形式上 的简单划 分 ， 有 在 中 央 政 府 和 地 方 政 府 之 间 进 行 规 范 划 分 ， 就 为 事 没 这 权 的相互推诿埋下 了隐患 。
２０ ）而 且 财 政 分 权 不 利 于 经 济 增 长 （ｈ ｎ ０２ ， Ｚ ａｇ和 Ｚｕ １９ ）也 ｏ ，９ ８ ， 有 的 认 为 财 政 分 权 在 促 进 中 国 经 济 增 长 的 同 时 又 加 剧 了财 政 资源分配的不 均等（ 乔宝云 、 范剑勇 、 彭骥 呜 ，０ ６ 。当然也有 ２０ ） 学者认为财政分权 与经济增长 之间存在正相 关关 系（ 林毅夫 、
一
二、 中央政 府与 地方 政府 的博 弈分 析
中国是单一制 国家 ，政府结构包括 中央和地方两级政府 ， 地方政 府又分为四级 ， 高一 级有 ３ 个省级单位 和 １ 最 １ ６个计划 单列市 。中央与地方 从立法的角度来看是 自下而上 ， 但从政府 的行政管理 角度看则 是 自上而下。依据《 宪法》 地方政府的权 ， 力来 自同一级 的人 民代表大会 ， 同时《 但 宪法》 又规定 ， 府在 政 行 政 上 要 接 受 中央 政 府 （ 国务 院 ） 统 一领 导 （ 图 １ 。 的 见 ） 奥尔森在 《 利与繁荣 》 权 中提 出， 政府 也有其 自身 利益 ， 并 会通过权力 ， 即借 助“ 攫取之手 ”来 实现 自身利益 。［ ， １ １ 布坎南对 “ 仁慈 的政府 ” 的假设 产生 了质 疑 ， 认为政府 是 自利 的 ， 他 是追 求 自身利益最大化的组织 ，只是 这种 利益不一定是 财富。Ａ — ｎ ｔｏｙＤ ｗ ｓ 为 ：政府官僚 就是其产 出不 能通 过市场途 径来 ｈ ｎ ｏ ｎ 认 “ 衡量的组织或个人 ， 政府官僚只依赖其上级来晋升 ， 以， 所 他们 的行为准则是上级的偏 好。 ｉ ” 丁 见每级政府组织都是一个利益