生态宜居城市环境绩效审计研究

生态宜居城市环境绩效审计研究
【摘要】随着我国“天人合一”城市理念的兴起，对生态宜居城市环境绩效审计概念、审计内容进行探索，初步建立生态宜居城市审计的组织方法、技术方法，构建审计评价体系和审计评价指标，可提高人们的生活质量和幸福指数。

【关键词】生态宜居城市环境；绩效审计基本理论；审计方法体系框架构建；审计难点
生态宜居城市体现了“天人合一”的中国思想，是人类自觉克服“城市病”、从灰色文明走向绿色文明的伟大创新。

我国以及世界各国城市规划的目标包括：循环生态城市、山水园林城市、森林城市、旅游城市等。

2010年重庆市将建设“宜居城市”和“生态城市”的目标纳入城市总规划。

生态宜居城市就是经济、社会、环境协调发展，满足居民物质和精神生活需要的城市。

重庆市为生态城市重点工程制定了保障措施，对生态环境建设投入了财政专项资金，完善了相关环境政策的制定。

对生态环境工程和巨额财政资金开展生态环境绩效审计，将成为政府审计机关的重大课题。

一、生态宜居城市环境绩效审计的基本理论
（一）生态宜居城市环境绩效审计的概念
生态宜居城市是在一个城市的生态系统范围内，运用生态学、社会学、经济学、建筑学和系统工程，改变传统经济建设和城市发展的模式，建立起一个人与自然和谐、社会公平、经济高效的复合系统。

环境审计是由政府审计机关对政府和事业单位的环境管理活动及其报告进行环境财务、环境合规和环境绩效三个方面的审查，实现可持续发展的一种活动。

绩效审计是独立的审计机构依法运用审计程序，对被审计单位管理活动的经济性等进行监督，以促进被审计单位提高管理水平的一种综合审计活动。

环境绩效审计是在财务绩效审计基础上，评定环境管理活动的现状和潜力，对提高环境管理绩效提出建议，促进其改善环境管理、提高环境管理绩效的一种审计，是财务绩效审计的延伸。

（二）生态宜居城市环境绩效审计产生的动因
1.公共环境受托责任是生态宜居城市环境绩效审计产生的内在动因
（1）公共环境受托责任的产生。

现阶段企业在生产经营过程中，可以随意消耗环境资源而不用承担任何代价，环境成本由社会承担。

由于无需对环境成本进行补偿，企业则尽可能掠取环境资源，而社会公众承担环境成本，却得不到任何补偿。

随着社会公众意识的觉醒、保护自身环境利益的要求，于是形成了环境受托责任。

（2）公共环境受托责任中的委托者与受托者。

狭义委托者包括环境责任主体的财产所有者、债权人，广义的委托者包括受责任主体影响的人群。

作为环境责任主体的企业，在开展生产经营活动中必然对周边的自然和生态造成影响。

如企业排放的废气和废水会污染周边的空气和水源，从而对周边居民的健康和生活产生危害，周边居民应当是环境受托责任的委托人。

环境受托责任中的受托者包括政府和企业两个方面。

（3）政府公共环境受托责任的内容。

政府将环境保护责任确立为政府的一项受托责任。

体现为：进行与环境保护相关的综合决策、组织环境建设、改善环境质量、分配公共资源。

2.政府审计机关执行生态宜居城市环境绩效审计源于财政预算资金的外部监管要求。

首先，通过政府审计可以解决部门生态宜居城市环保建设投入预算粗放、预算批复不及时、挪用预算资金等问题。

其次，加强对国库收付的审计，审
查财政专户情况、“收支两条线”管理、预算外资金使用违规等问题。

最后，加强对政府采购的审计，审查采购资金预算、采购过程、采购结果是否符合法律政策要求，尤其是对于生态宜居城市环境建设项目资金的审计。

（三）生态宜居城市环境绩效审计的内容
我国生态宜居城市环境绩效审计的内容包括以下几个方面：审查评价生态宜居城市发展规划的科学性；审查评价生态宜居城市相关制度和政策的合理性；审查评价环境管理部门设置的有效性；审查评价生态环境建设项目的经济性、效率性、效果性、环境性和公平性；利用审计结果为生态宜居城市建设提供合理化的建议。

（四）生态宜居城市环境绩效审计的原则
审计原则是审计人员实施审计过程应遵循的指导思想，对审计人员具有公认的约束力。

包括：独立性原则，公正、客观原则，联合审计原则，重要性原则，事前与事后审计原则，当期与远期经济效益统一的原则，经济效益、社会效益和生态效益相结合的原则，规范性和灵活性相结合的原则，定量与定性分析相结合的原则。

二、生态宜居城市环境绩效审计方法的框架构建
（一）生态宜居城市环境建设项目绩效审计的组织方法
1.项目选择与确立
生态宜居城市环境绩效审计工作的目标。

在进行环境绩效审计项目的选择时，应体现以下几方面的原则：重要性原则，即选择那些具有代表性和政府社会高度关注，对社会、经济、环境具有重大影响的项目作为审计对象，财政投入较大的生态环境工程；还有时效性原则、可行性原则、增值性原则、风险性原则、导向性原则等。

2.制定审计方案
对审计实施方案进行细化，将每一审计事项落实到各个审计小组或审计组成员，从而有利于工作流程的标准性和审计取证的一致性。

包括：审计目标的确定、审计范围的确定、审计对象的确定、审计内容的确定。

3.审计资源配置
绩效审计比财务审计要花费更多的时间和人力，它更加需要人员的质量而不是数量。

绩效审计既要考虑审计人员条件，同时也要考虑技术手段、能力水平、经验和工作基础等，可选择在当前条件下能够做好的项目来实施，避免选择那些难以胜任的项目。

（二）生态宜居城市环境绩效审计技术方法
一般技术方法：一是数据和信息的收集方法，包括：文件检查法、抽样和案例研究、直接观察法等；二是数据和信息的分析方法，包括：成本—效益分析、回归分析法、层次分析法等。

特殊技术方法，包括：确认经济性、效益性、效果性、环境性采用的技术方法。

（三）生态宜居城市环境绩效审计的评价体系和标准的构建
1.生态宜居城市环境绩效审计评价体系构建（表1）
2.生态宜居城市环境绩效审计评价指标构建（表2）三、生态宜居城市环境绩效审计难点
（一）审计体制的不足限制了生态宜居城市环境绩效审计的开展
审计职责所需经费列入本级财政预算，这意味着地方审计机关的“财权”“人权”都由地方政府掌握，对政府的审计成为政府“内部审计”，严重影响了审计机
关的独立性，损害了生态宜居城市环境绩效审计的有效开展，面临着“自己审计自己”的尴尬局面。

（二）审计机关开展生态宜居城市环境绩效审计缺乏法律上的保证
现行审计法律缺少对绩效审计的明确规定，受传统“重投资、轻效益”影响，多数地方政府都把精力放在争取资金和项目上，很少关注实施后的效益。

仅以经济效益为例，据“十五”期间抽样调查，有85%以上的超预算，39%的未能达到设计生产能力，37%的投入运营后亏损，而现行审计法律体系没有明确在环境保护方面的责任。

国际最高审计机关（INTOSAI）《从环境视角进行审计活动的指南》规定，环境绩效审计包括：对政府监督环境法规审计、对政府环境项目的绩效审计、对其他政府项目的环境影响审计、对环境管理系统的审计等。

只有完善法律，环境绩效审计才能合法开展。

（三）缺少系统的环境绩效审计准则
审计署经过多年的探索和努力，制定了40多项国家审计准则，包括审计基本准则、现场准则、报告准则以及职业道德准则等。

现行的审计体系难以适应绩效审计全面开展的需要，为了绩效审计标准化、高效益地开展，必须制定绩效审计准则。

（四）生态宜居城市理论滞后制约环境绩效审计的发展
当前生态宜居城市的建设与评价还处于探索阶段，对于开展环境绩效审计的政府审计机关有一定的难度。

表现在：一是对生态宜居城市的片面理解使得审计人员无法把握审计内容。

生态宜居城市的核心是“人与自然的高度和谐”，这意味着城市的发展、城市居民的生产生活要顺应自然规律，政府审计机关要提出有针对性的建设性意见。

二是生态宜居城市规划不完善使得审计标准不确定。

不同区域、城市的规划编制部门，在建设中规划编制与实施脱节，使得审计机关难以掌握标准，审计评价结果不确定。

四、生态宜居城市环境绩效审计保障措施
就生态宜居城市环境绩效审计面临的难点应做好以下几方面：提高审计机关的独立性，将“内部审计”工作融入国家审计和社会审计工作中，借助社会审计人员和技术力量作为审计的补充；加强环境审计立法，使审计工作有法可依；明确审计机关职责分工，建立健全审计评价体系；加紧制定环境绩效审计准则；加快政府环境绩效审计理论研究；提高专业人员素质，优化审计队伍；转变思维模式，强化审计理念；通过生态宜居城市环境绩效审计的研究，提高人们的生活质量和幸福指数。

【参考文献】
［1］闫天池.生态宜居城市环境绩效审计方法体系研究［M］.中国财政经济出版社，2010.
［2］李永臣.环境审计理论与实务研究［M］.化学工业出版社，2010.
［3］审计署环境审计协调领导小组办公室.环境审计案例［M］.中国时代经济出版社，2008.。