城市化进程中土地资源可持续利用的几个问题
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Ｃ Ｈ Ｉ Ｎ Ａ Ｒ Ｅ Ａ Ｌ Ｅ Ｓ Ｔ Ａ Ｔ Ｅ
城 市化进 程 中土地资源 可持续利用的几个 问题
卢新海 卢斌 华中科技 大学公共管理 学院
城市化是指以农业为主的传统乡村社会向 以工业和服务业 为主的现代城市社会逐渐转变 的历史过程 ， 具体包括人 口职业的转 变 、 产业结 构 的转 变 、 土地 及地 域空 间 的变 化 。通 常 用城 市
地质量 ， 同时增加城市建设用地 、 城乡用地 布局 更合理的 目标。 目 前， 城 乡建设用地增减挂钩还处于试点过
程 中 。尽 管 试 点工 作 中 出现 了一 些 问题 ， 诸 如有 些 地 方违 背 农 民意 愿强 拆 强建 ， 在 征 地补 偿 方 面 侵 害农 民利 益 ； 有些 地 区 以“ 增 减挂 钩 ” 政 策作 幌 子 违 法 占用 土地 ， 片面 追求 增加 城 镇建 设 用地 指
在我国这个人 口众多 ，但人均耕地面积不到 １ － ４
亩 、只有世 界人均耕 地面 积 １ ／ ４的 国家 ，处 理好
“
一
． ７ １ ％； 而在 １ ９ ９ ６ — ２ ０ ０ ６年 的 ｌ ０年 中 ， 全 国农 村 要吃饭 ， 二要建设” 的矛盾 ， 实现土地资源的可 ０ 持 续利用 ， 是摆在 人们面前 的重要课 题 。 人 口减少了 １ ． ２ ３ 亿， 人均宅基地面积却从 １ ９ ３ － ３
［ ２ ０ ０ ８ ］ １ ３ ８ 号） 提 供 了解决 这一矛 盾 的政 策措施 。
一
直 以来 ， 我 国农村 地 区建设 用地 尤其 是宅
基地处于低效利用的状况。据韩康 、 宋伟等研究 表明， １ ９ ９ ６ 年我 国农村宅基地 的总量为 ９ ０ ５ １ ． １ ５
万公顷， ２ ０ ０ ５年 为 ９ １ １ １ ． ６ １万 公 顷 ，增 加 了 约
分必须依赖农地的转用 、 尤其是耕地的占用来实
现。
据国土资源部公告 ，截至 ２ ０ １ １ 年底全国耕 地面积为 １ ８ ． ２ ４ 亿亩，比 １ ９ ９ ７ 年的 １ ９ ． ４ ９ 亿亩减
１ ６
重 墼 堡堕 堑 型 蕉 堡
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规划 ， 将计划整理复垦为耕地 的宅基地等农村建 设用地地块和拟转用于城镇建设的地块等 面积 共同组成建新拆 旧项 目区 ， 通过建新拆旧和土地 整理复垦等措施 ， 在保证项 目区内各类土地面积 平衡的基础上 ， 实现增加耕地有效面积 、 提高耕
存量土地的节约集约利用来予以保障外 ， 绝大部
土地财政事实上是 以低价征用耕地后 高价出让 为前提的， 在农用地价值凸现及耕地保护政策措 施不断强化 的状况下 ，很显然是不可持续 的， 依 赖 土地 财 政 推 进 的 城 市 化 进 程 自然 也 是 不 可 持
续的。
为此 ， 城 市 政 府 必 须 未Βιβλιοθήκη Baidu雨 绸缪 ， 改 变 对 土 地
少了 １ ． ２ ５ 亿亩。鉴于耕地保护 的严峻形势 ， ２ ０ ０ ８ 年ｌ ０ 月， 中共 十七届三中全会 明确提 出： 坚持最
严格 的耕地保护制度 ，坚决守住 １ ８ 亿亩耕地红 线。 一方 面是城 市化对建设 用地 的需求 ， 另一 方面
是保障国家粮食安全的客观需要，在城市化进程 中，该如何破解建设用地需求与耕地保护之间的 矛盾 ？２ ０ ０ ８年 ６月 ２ ７日， 国土资源 部 发布 的《 城 乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 （ 国土资发
财政 的依赖 ，及早开辟诸 如不动产税等政府财 源， 以应对城市基础设施建设对资金的需求 。同 时建立城乡统一的土地市场 ， 实现按用途管理的 土地管理体制 ， 实现 国有土地与集体土地的同地
同权 同价 。 由于 土地 出让 金是 若 干年期 土地 收益
人 口 占总人 口的 比例来 表示 城市 化 的水平 。 根据 国家统 计局 ２ ０ １ ２年 ８ 月 １ ７日发 布 的统计 报告 ， 截至 ２ ０ １ １ 年底 ，我 国城 市人 口数量 超过 总人 口 的一 半 ， 城市 化 水平 达 到 了 ５ １ ． ２ ７ ％， 城 市 化进 程 进 入 到一个 新 的高速 发展 的阶段 。 城市 化进程 的不断加 快 ，意 味着城市 面积 的 不 断扩张 ， 也意味着 对建设用地 需求 的不断增 加 。
一
、
城 市建 设用 地需 求与耕 地保 护
平 方米 上 升到 ２ ２ ６ ． ７平 方米 。我 国农 村集体 建 设 用地 特 别 是宅 基 地 并 没 有 随着 农 民进 城 而 相 应 缩小 ， 反而 有所 扩大 ， 这 一状况 至今 没有 改变 。 很 显然 ， 在 城 乡统 筹 发 展背 景 下 ， 随着 农 村 人 口的 减少 ， 以及严 格 实 施 城 乡规 划 ， 农 村宅 基地 面 积
据统计 ， 自２ ０ ０ ２年 到 ２ ０ １ １ 年的 １ ０年 间 ， 我 国 城 市化 的水 平 年 均 提 高 了 １ ． ３ ５个 百 分 点 ， 城 市人 口每年增 加 约 １ ８ ０ ０—２ ０ ０ ０万 。预计 再 过 十 多年 ， 我 国 的城市 化将 达 到发 达 国家水 平 。根 据 《 城 市用地 分类 与规 划建 设用 地标 准 （ Ｇ Ｂ Ｊ １ ３ ７ — ９ ０ ） 》 ，如 果按 照 人均 建设 用地 １ ０ ０平方 米计 算 ，
将会大大减小 ， 据研究在达到 ７ ５ ％城市化率水平 时可 腾退 出大 约 ７万亩 宅基 地 。
鉴 于 这 一背 景 ， 《 城 乡建 设 用 地增 减 挂 钩 试
则每年全国需新增建设用地约 １ ８ ０ ０ －２ ０ ０ ０ 平方 公里 。 这一新增建设用地需求除了通过现有城市
点管理 办法》 明确提 出， 可 以依据土地利用总体
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城 市化进 程 中土地资源 可持续利用的几个 问题
卢新海 卢斌 华中科技 大学公共管理 学院
城市化是指以农业为主的传统乡村社会向 以工业和服务业 为主的现代城市社会逐渐转变 的历史过程 ， 具体包括人 口职业的转 变 、 产业结 构 的转 变 、 土地 及地 域空 间 的变 化 。通 常 用城 市
地质量 ， 同时增加城市建设用地 、 城乡用地 布局 更合理的 目标。 目 前， 城 乡建设用地增减挂钩还处于试点过
程 中 。尽 管 试 点工 作 中 出现 了一 些 问题 ， 诸 如有 些 地 方违 背 农 民意 愿强 拆 强建 ， 在 征 地补 偿 方 面 侵 害农 民利 益 ； 有些 地 区 以“ 增 减挂 钩 ” 政 策作 幌 子 违 法 占用 土地 ， 片面 追求 增加 城 镇建 设 用地 指
在我国这个人 口众多 ，但人均耕地面积不到 １ － ４
亩 、只有世 界人均耕 地面 积 １ ／ ４的 国家 ，处 理好
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［ ２ ０ ０ ８ ］ １ ３ ８ 号） 提 供 了解决 这一矛 盾 的政 策措施 。
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直 以来 ， 我 国农村 地 区建设 用地 尤其 是宅
基地处于低效利用的状况。据韩康 、 宋伟等研究 表明， １ ９ ９ ６ 年我 国农村宅基地 的总量为 ９ ０ ５ １ ． １ ５
万公顷， ２ ０ ０ ５年 为 ９ １ １ １ ． ６ １万 公 顷 ，增 加 了 约
分必须依赖农地的转用 、 尤其是耕地的占用来实
现。
据国土资源部公告 ，截至 ２ ０ １ １ 年底全国耕 地面积为 １ ８ ． ２ ４ 亿亩，比 １ ９ ９ ７ 年的 １ ９ ． ４ ９ 亿亩减
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存量土地的节约集约利用来予以保障外 ， 绝大部
土地财政事实上是 以低价征用耕地后 高价出让 为前提的， 在农用地价值凸现及耕地保护政策措 施不断强化 的状况下 ，很显然是不可持续 的， 依 赖 土地 财 政 推 进 的 城 市 化 进 程 自然 也 是 不 可 持
续的。
为此 ， 城 市 政 府 必 须 未Βιβλιοθήκη Baidu雨 绸缪 ， 改 变 对 土 地
少了 １ ． ２ ５ 亿亩。鉴于耕地保护 的严峻形势 ， ２ ０ ０ ８ 年ｌ ０ 月， 中共 十七届三中全会 明确提 出： 坚持最
严格 的耕地保护制度 ，坚决守住 １ ８ 亿亩耕地红 线。 一方 面是城 市化对建设 用地 的需求 ， 另一 方面
是保障国家粮食安全的客观需要，在城市化进程 中，该如何破解建设用地需求与耕地保护之间的 矛盾 ？２ ０ ０ ８年 ６月 ２ ７日， 国土资源 部 发布 的《 城 乡建设用地增减挂钩试点管理办法》 （ 国土资发
财政 的依赖 ，及早开辟诸 如不动产税等政府财 源， 以应对城市基础设施建设对资金的需求 。同 时建立城乡统一的土地市场 ， 实现按用途管理的 土地管理体制 ， 实现 国有土地与集体土地的同地
同权 同价 。 由于 土地 出让 金是 若 干年期 土地 收益
人 口 占总人 口的 比例来 表示 城市 化 的水平 。 根据 国家统 计局 ２ ０ １ ２年 ８ 月 １ ７日发 布 的统计 报告 ， 截至 ２ ０ １ １ 年底 ，我 国城 市人 口数量 超过 总人 口 的一 半 ， 城市 化 水平 达 到 了 ５ １ ． ２ ７ ％， 城 市 化进 程 进 入 到一个 新 的高速 发展 的阶段 。 城市 化进程 的不断加 快 ，意 味着城市 面积 的 不 断扩张 ， 也意味着 对建设用地 需求 的不断增 加 。
一
、
城 市建 设用 地需 求与耕 地保 护
平 方米 上 升到 ２ ２ ６ ． ７平 方米 。我 国农 村集体 建 设 用地 特 别 是宅 基 地 并 没 有 随着 农 民进 城 而 相 应 缩小 ， 反而 有所 扩大 ， 这 一状况 至今 没有 改变 。 很 显然 ， 在 城 乡统 筹 发 展背 景 下 ， 随着 农 村 人 口的 减少 ， 以及严 格 实 施 城 乡规 划 ， 农 村宅 基地 面 积
据统计 ， 自２ ０ ０ ２年 到 ２ ０ １ １ 年的 １ ０年 间 ， 我 国 城 市化 的水 平 年 均 提 高 了 １ ． ３ ５个 百 分 点 ， 城 市人 口每年增 加 约 １ ８ ０ ０—２ ０ ０ ０万 。预计 再 过 十 多年 ， 我 国 的城市 化将 达 到发 达 国家水 平 。根 据 《 城 市用地 分类 与规 划建 设用 地标 准 （ Ｇ Ｂ Ｊ １ ３ ７ — ９ ０ ） 》 ，如 果按 照 人均 建设 用地 １ ０ ０平方 米计 算 ，
将会大大减小 ， 据研究在达到 ７ ５ ％城市化率水平 时可 腾退 出大 约 ７万亩 宅基 地 。
鉴 于 这 一背 景 ， 《 城 乡建 设 用 地增 减 挂 钩 试
则每年全国需新增建设用地约 １ ８ ０ ０ －２ ０ ０ ０ 平方 公里 。 这一新增建设用地需求除了通过现有城市
点管理 办法》 明确提 出， 可 以依据土地利用总体