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三、行政问责制不同层面与政府执行力不同要素的关系
要具体分析行政问责制与政府执行力的关系，就必须对两者内部的要素进行探索。

本文初步提出了政府执行力的核心要素和行政问责的不同层面，政府执行力的核心要素主要有:意志表达力、依法行政力、组织领导力、道德示范力;行政问责制的不同层面为:政治层面的问责、法律层面的问责、行政层面的问责、伦理层面的问责。

(一)政治层面的问责保证政府执行的意志表达力
政治层面的问责，是指相关的问责主体对行政机关应当承担的政治责任的追究。

政治责任，就是政府机关及其工作人员的行为违背人民的愿望和要求所应承担的责任。

政府承担政治责任是现代民主政府和传统专制政府的区别之一，政府的决策如果违背了人民的意志，即使没有触犯法律，也要承担政治责任。

在我国，政治层面的问责主要是指中国共产党和各级人大的问责。

中国共产党作为我国的执政党，代表着中国最广大人民的根本利益，是我国社会主义事业的领导核心。

人民代表大会是实行民主集中制的最高国家权力机关，人民代表大
会是其他国家机关的产生机关，在宪法上其他国家机关均须对人民代表大会负责，其他国家机关权力的行使受到人民代表大会的监督和控制。

中国共产党对于国家的领导是通过确定路线和组织领导，董必武在提到党要善于领导国家政权的方法论时概括到:“党对国家政权机关的正确关系应当是:
一、对政权机关工作的性质和方向应给与确定的指示;二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对他们的活动实施监督;三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部(党和非党的)到政权机关去工作。

”①中国共产党的宗旨是全心全意为人民服务，中国共产党代表着最广大人民的根本利益，因此必须保证政府的行政体现执政党的宗旨和原则。

党的领导是社会主义民主的本质要求，共产党处于政治总格局的核心地位，这就要求对政治责任的追究要始终坚持这个总格局，否则就会和社会主义民主的方向背道而驰，就不能称为真正意义上的政治责任。

中国共产党的主张经过法定的程序变成整个国家意志后，对整个社会和全体公民产生约束力。

党的政策成为国家意志后，也代表着人民的意志，就要保证政府的执行能够体现这种意志。

执政党的问责，体现在对领导干部的任免上，中国共产党通过选拔德才兼备、能够贯彻和执行党的路线方针的优秀干部，然后推荐到政府的岗位上，通过法定的程序使其得到任命。

中国共产党的问责主要是通过对领导干部的任免权，保证政府机关能够贯彻党的政策和方针，真正的体现广大人民的意志，发展社会主义生产力，提高社会主义综合国力，更好的为人民服务。

各级人民代表大会是人民的代表机关，人民代表通过行使宪法赋予的权利，对政府工作起着监督的作用。

人民代表大会监督政府的工作，同时对政府的领导成员进行有效的监督，在出现行政官员侵犯人民的利益时，通过法定的程序罢免这些官员。

自2007年1月l日起实行的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法)}对于询问和质询、特定问题的调查、撤职案的审议和决定都做出了相关的规定。

人民代表由选举产生，人民代表大会作为民意的代表机关，在行使权力的过程中，充分利用宪法和法律赋予的权力，保障人民意志的实现，保证政府的行为能够体现人民群众的意志，真正的实现公共利益。

政治层面的问责主要是中国共产党的各级组织和各级人民代表大会对政府行为的问责，公众的问责也是保证政府执行能够体现人民意志的重要方面，但是公众的问责更多的和更制度化的意义上还是通过既定的组织问责实现的。

政治层面的问责对政府执行的约束是更宏观层次上的，政府执行力的提高在最根本的意义上是意志表达力的提高，使政府的执行能够真正地体现人民群众的意志。

(二)法律层面的问责保证政府执行的依法行政力
法律层面的问责，主要是指既定的组织对违反了相关法律规范的行政行为所产生的法律责任
的追究。

在与公民、社会的关系上，政府行政机关是最直接、最广泛、最经常、最具体的，因此政府在行使职能的过程中发生侵权的可能性也是最大的。

法律层面的问责，要求政府在行政过程中能够做到依法行政。

依法行政不仅仅意味着不违反法律，而在更高的层次上是指能够模范地遵守法律，将法治的理念贯穿到政府工作中。

有效的法律层面的问责，不仅需要健全的规范行政行为的法律，还需要完善的司法制度。

健全的规范行政行为的法律体系是法律层面问责的前提，完善的司法制度是有效的法律层面问责的有效保障。

在我国，法律
层面的问责主要是检察机关和审判机关的监督问责。

检察机关的问责是人民检察院运用检察权对政府行政行为所实施的监督。

我国《宪法》第129条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。

”刑事诉讼法第18条规定:“贪污贿赂犯罪，国家工作人员的读职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、报复陷害、非法搜查等侵犯公民人身权利的犯罪以及侵犯公民民主权利的犯罪，由人民检察院立案侦查。

对于国家机关工作人员利用职权实施的其他重大的犯罪案件，需要由人民检察院直接受理的时候，经省级以上人民检察院决定，可以由人民检察院立案侦查。

”人民检察院通过对行政机关及其工作人员涉嫌犯罪的行为向法院提起公诉的方式实现对行政机关工作人员的监督，运用公诉的权力来保障政府的依法行政。

审判机关的问责是人民法院通过行使审判权，在个案中对国家行政机关是否依法行使职权进行的监督。

审判机关的问责主要是通过刑事审判和行政审判实现的，刑事审判是指人民法院通过对国家机关工作人员在行使公共权力过程中的犯罪行为予以定罪量刑从而实现问责的形式，行政审判是人民法院在行政诉讼中通过对具体行政行为是否违法的判断从而实现问责的形式。

法律责任是由于行政行为违反法律规范而产生的，从一定意义上讲，法律责任是政府责任体系中最低限度的保证。

遵守法律，按照法律的规定行使公共权力，这是政府工作最基本的要求。

现代社会的发展对政府执行提出了更高的要求，要实现由依法行政向法治行政的转变，这种转变表明政府的执行是一种有为的、进取的、发展的执行，这种执行是以民主自由为追求，积极主动地运用行政权力实现政府的功能的执行。

从依法行政向法治行政的转变，这是政府执行力提高的重要表现，也是政府执行力在法治的目标下更进一步发展的体现。

法律规范具有强制性和制裁性的特点，其强制性和制裁性就决定了它可以在公民或者社会的利益受到损害的情况下，通过法定权力的运用，追究行政责任。

因此，严格的法律层面的问责可以有效的保证政府的依法行政力。

①《董必武政治法律文集》.北京:法律出版社，1986，第191一192页.
(三)行政层面的问责保证政府执行的组织领导力
行政层面的问责是指上级行政机关对下级或者其所管理的部门所出现的责任的追究。

行政责任，是指行政机关在执行上级机关的政策、指令等所出现的责任。

行政层面的问责主要是有两种形式:一是上级行政机关的问责，另一个是专行政机关的问责。

上级行政机关由于其对下级的控制力，以及所掌握的信息的广度，对于下级的问责可以在更广泛的层次上，不仅仅因为出现重大事故，还可以就行政不作为等影响政府执行的因素进行问责。

在政府体系内部，政府的各级行政部门一旦确立，公务人员经过法定的程序进入行政体系后，就应当遵守法定的权限，按照行政机关内部的层级体系，服从上级机关和领导的命令。

行政机关的层级控制体系是保证政府实现政令畅通的重要手段。

政府内部控制机制，与政府其他责任控制机制(立法或司法控制)相比，具有一定优势。

这种优势在于，监控的广泛性，它贯穿于政府行政的全过程，包括事前的、事中的和事后的;监控的全面性，监控的范围覆盖所有的行政行为;监控的及时性和灵活性，政府对其自身的违法行为和不当行为发觉最快，反应最迅速、直接;经济性，所承担的监控成本较小。

①专门行政机关的问责包括国家行政监察机关的问责和国家审计机关的问责。

专门的行政监察机关运用法律赋予的监察权对行政行为进行监督。

我国
的行政监察机关有着比较健全的机构，如果监察机构能够发挥应有的作用，那么强有力的监控可以防止政府执行力中组织领导力不强的现象。

但往往是在组织相关的检查和平常的监控中，还存在一些流于形式的现象。

在没有发生重大事故或者没有引起高层重视的情况下，政府监察机构对政府执行的监督缺乏应有的作为。

审计机关的问责是专业的审计监督，通过对政府执行中的财政支出的审计来实现对行政的问责。

在政府执行的过程中，还存在着很多影响政府组织领导力的现象。

由于本地的一些利益，对上级的政策和措施不执行，有禁不止、有令不行;或者对上级的政策的精神实质或者内容有意曲解，导致政策无法得到真正贯彻;有些地方由于地方保护主义，对于一些政策象征性的执行;有的是对上级政策附加性执行，把原本没有的内容加上自行其是的内容。

政府的行政需要严格的控制，需要自上而下的贯彻，如果下级政府或者行政机关不能很好的执行上级的政策，势必就会造成国家的政策目标无法实现，政府的执行会陷入空谈，政府执行的组织领导力就无法体现。

政府执行只有保持较高的组织领导力，才能保证政府政策的贯彻与执行，上级行政机关通过对下级行政机关人事和资源的控制，采取有效的问责方式，可以提高政府执行的组织领导力。

张成福.责任政府论.中国人民大学学报，2000(2)，第79页.
(四)伦理层面的问责保证政府执行的道德示范力
伦理层面的问责，作为一种缺少外在制度约束的问责，主要是社会公众基于对政府工作人员应有的道德水平的判断而对他们应尽相应责任的监督。

公共行政的道德责任是公共行政的基本内容，而且是公共行政其他职能得以充分实现的前提。

①公共行政的职业道德不同于社会公共道德，他要求政府工作人员具有更高的道德水平。

行政学者哈特(Hart)认为，政府公共行政人员应以以下几项原则作为行政道德责任的依据:
1.重视道德(moralSignificane)。

必须站在道德立场，坚守立国精神与公众所托付的责任，如果政策违背立国精神或公众利益，可拒绝执行，并诉诸大众，且请求改进。

2.关爱公民(Caring)。

应尽量克服困难，真心关爱所服务的公民，并与公民之间建立信任关系。

事实上，关爱是建立公平社会的要素之一，政府是否能够真正服务和照料公民权益，其成败关键在于官员是否真心关爱公民。

3.道德企业主义(m二alentrepreneurism)。

应建立官民之间的信任关系，承受公民爽约的道德风险(m二alrisk)，就像企业家承担财务风险一样。

如果公民与政府之间缺乏信任感，要保护公民之自由与培养公民之公德实有困难。

4.权责并重(nobleSSe。

blige)。

享有权利者应尽义务乃是最起码的高尚道
①张康之.寻找公共行政的伦理视角.北京:中国人民大学出版社，2002，第260页
德作风(moralnobility)，行政宫员应发自内心启动公共服务的召唤，信守立国精神，并成为无私奉献的道德楷模。

①道德责任是政府工作人员没有达到公共行政职业道德要求所应承担的责任。

克己奉公、秉公办事、忠诚负责等作为公共行政的职业道德规范，要求公务人员能够坚守这些伦理要求。

道德责任的担当是政府责任控制不可缺少的途径之一，高尚的道德品质可以使政府工作人员致力于公共利益的实现，为政府执行形成良好的示范。

特里“L.
库拍认为，在公共组织中保持负责任的行为有两种方法:内部控制与外部控制。

②所谓内部控制，是通过培训或者职业社会化来提高行政人员的职业道德水平，由政府工作人员主动的承担道德责任。

政府工作人员履行自己职务时因轻微失职或官僚主义等而向公众赔礼道歉，或者自我批评、引咎辞职，都是官员在不需要承担其他责任的情况下主动承担责任的方式。

在实践中，要防止将引咎辞职作为逃避其他责任的途径，这样不仅没有真正的承担道德责任，反而降低了公众对公共行政人员道德自律的认同。

因此，政府工作人员承担道德责任，作为公共行政人员对行政伦理所倡导的优秀道德品质的信守，可以提高公共行政的道德示范力。

张成福.责任政府论.中国人民大学学报，2000(2)，第77页.
美1特里·L库拍.行政伦理学:实现行政责任的途径.北京:中国人民大学出版社，2001，第122页.。