国内外海洋灾害防御体系

国家海洋局二〇一四年五月

1989年12月，第44届联合国大会通过决议，指定每年10月的第二个星期三为“国际减灾日”。确立“国际减灾日”的目的是，敦促各国把减轻自然灾害列入工作计划，推动各国采取措施减轻自然灾害的影响。

2009年，经国务院批准，将5月12日确定为全国“防灾减灾日”，一方面顺应社会各界对我国防灾减灾工作关注的诉求，另一方面也是为了进一步提高国民防灾减灾意识。

近年来，随着全球气候变化和沿海经济社会的发展，海洋灾害呈严重多发态势，已成为沿海地区经济社会发展和人民群众生命财产安全的巨大威胁。包括中国在内的众多沿海国家，以及有关国际组织，都愈发重视海洋灾害防御。尤其是美国和日本，作为世界两大经济强国，在防灾减灾的基础性工作方面都有大量投入，并且在技术上也具有领先优势。

表1 灾害防御的四个阶段

一、美国篇

美国是一个自然灾害高发的国家，拥有比较完善的防灾减灾管理体系。（一）灾害应对管理机构

美国政府在1979年创设了美国联邦应急管理署（FEMA，Federal Emergency Management Agency），是一个从中央到地方，统合政、军、警、消防、医疗、民间组织及市民等一体化指挥、调度，并能够动员一切资源进行防灾减灾的管理体系。通过这个体系可对自然灾害进行有效的管理与控制，将灾害造成的损失减少到最低程度。

图1 美国国家灾害反应体系

（二）灾害应对流程

美国FEMA根据美国政府管理部门承担的紧急突发事件反应的职责，把美国划分成十个应急管理区。这些应急事务管理区是联邦紧急事务管理局的派出机构，其职能就是联邦政府规定的职责。

图2 美国当灾难发生时的工作流程

（三）海洋灾害管理技术支撑

美国的海洋灾害管理实行以美国国家大气与海洋管理局(NOAA)为核心，与其他相关机构高效协作的管理体制。它们主要负责海啸、海冰、风暴潮、赤潮等海洋灾害预报的管理，并在全球海洋观测系统和全球海洋生态学计划等国际组织中起重要的作用，为世界其他沿海国家树立了海洋环境监测预报管理的典范。

二、日本篇

日本是世界上地震、台风、海啸等自然灾害最多的国家之一。日本把预防和应对危机看得同等重要，在与自然灾害的长期抗争中，建立了具有世界领先水平的防灾、减灾、抗灾、救灾综合应对体系。

（一）灾害应对立法体系

日本关于防灾、减灾以及紧急状态等危机管理的法律法规约200多部，主要分为基本法、灾害预防和防灾规划法、灾害应急法、灾后重建和恢复法、灾害管理组织法等五大类。如《灾害对策基本法》、《灾害救助法》、《海洋与日本：21世纪海洋政策建议》、《备荒储备法》等。

（二）灾害管理机构

表2 灾害管理机构职责

灾害发生时，根据灾害的类型启动不同的灾害应对机制，电力、煤气、自来水公司、通信、交通等部门都有各自的防灾预案，同时也在管理体系中明确相互配合的制度，确保灾害发生时既可各自为战，又能统一行动。

（三）灾害应急机制

日本成立了全国性防灾组织“灾害对策本部”，建立了完整的防灾预警预报机制（日本针对重大气象、海洋灾害及时发布预报和警报）；加强政府管理部门、防灾研究机构、地区民众三者之间的联系和沟通，形成了政府、社会团体、企业和志愿者等多种主体共同行动的防灾救灾应急机制。

图3 东京都灾害应急指挥体系示意图

（四）灾害通讯网络体系

表3 防灾通讯网络框架

通讯网络覆盖范围组成及用途

中央防灾无线网政府各职能部门固定通讯线路（影像传输线路）

卫星通讯线路

移动通讯线路

消防防灾无线网全国消防部门

防灾行政网都道县府、市町村

防灾相互通讯网

解决地震、飓风等大规模灾害的

现场通讯问题其它类型通讯网

水防、紧急联络、警用、防卫用、

海上保安用、气象用

（五）灾后救助措施

1、救助物资储备管理

保证充足的物资供应和储备，如防灾仓库、家庭紧急避难用品包。“常备灾害应急物品袋”有饮用水、压缩食品、收音机、常用药品、常用器械、简易帐篷、便携马桶等。

图4 应急物品袋

2、灾害救援、救助体系

消防、警察、自卫队和医疗机构组成的较为完善的灾害救援体系。灾害救助体系以政府救助、自救为主，社会救助为辅。政府救助包括资金和物资帮助、减免税收、开展灾害保险业务进行赔偿等；自救主要是灾害保险制度的实施；社会救助主要包括社会捐款救助和金融机构救济，如临时缓缴按揭贷款、延长偿还期限、减少贷款利息等。

（七）国民防灾教育体系

1、普及教育

通过报纸、广播、电视等多渠道普及和宣传防灾减灾知识；中小学大都开设灾害预防教育课。日本政府于2002年耗资60亿日元（约4261.6万元人民币），在神户市中央区建成了“人与防灾未来中心”，以唤起全民的防灾意识。

图5 防灾减灾教育

图6 日本“人与防灾未来中心”

2、防灾减灾活动日

表4 日本防灾减灾活动日

防灾和志愿者日（阪神地震发生日）1月17日

防灾知识讲座、

防灾演习、

推广防灾新产品防灾和志愿者周1月15日-21日

防海啸活动日7月10日

防灾日9月1日

防灾周8月30日-9月5日

图7 日本小学生的防灾演练

3、国民防灾意识和能力

非政府自愿者组织发挥积极作用，如阪神大地震后，灾害志愿者变得大众化；志愿者登记网络比较完善。

（八）日本防灾实例

1、防风浪，筑起水泥长城

日本是一个岛国，东部太平洋形成许多天然良港，防海洋大潮上岸保护土地是永久大计。几十个日本大大小小的港口城市，都建有防波堤，将汹涌澎湃的潮水拒之港口之外。与此同时，在低洼的海岸线、浅滩、滩涂、海岬、迎风迎浪处，几乎都建有高高的防波堤和防波墙。有的地方紧贴海岸线有这样的防波堤或防波墙，海中不远处还有一道防波堤，这样不管海上大浪怎么汹涌，港湾里来讲总是风平浪静。防波堤和防波墙有效地保护了水土。

图8 日本填海造码头和设施

2、海啸预警和防范

海啸的预警和防范，日本在世界上是数一数二的。2011年3月11日，在格林威治标准时间5时46分23秒（当地时间14时46分23秒），日本本州岛仙台市以东130千米的近海发生里氏9级地震，震源深度为24.4千米（15.2英里），