浅谈土地财政对房地产市场的影响

浅谈土地财政对房地产市场的影响

周龙龙金融学

内容提要：自1994年分税制改革以来，财政收入向中央政府转移，而地方政府却承担了与其财力不相匹配的事权，给地方政府带来了巨大的财政压力。要缓解财权与事权之间的矛盾，土地财政成了地方政府的不二选择。为了最大化土地财政的收入，地方政府纷纷想尽办法抬高地价，这无疑会增加房地产开发商的建筑成本，进而引起房价的大幅上涨。房价已经成为人们最为关心的话题，如果房价仍持续的上涨势必会引发一系列的社会问题。如何妥善处理好这一问题显得尤为重要，我将在一些分析的基础上提出一些建议。

关键词：土地财政房地产价格政策建议

一、引言

所谓的“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。

近年来，我国经济取得的较为快速的发展，国家的综合实力不断提升。这当然有许多促成因素，既有宏观的经济调控，也有微观的效率提高。地方政府的土地财政在其中也扮演了重要角色，其重要的途径之一就是不断加大对基础建设的投入。但这在提高人们收入水平的同时，也带来了物价水平的上升。我国2011年4月份的CPI已经高达5.3%，而且仍有上升趋势。房价过高已经成为目前我

国一个非常突出的社会问题。房子属于生活必需品，政府应该控制房价的上涨。但从目前中国的形势来看，房地产成为人们投机的行业，各地兴起炒房热，导致房价远远超出了一个普通人的承受能力。

在我国房地产价格变化中，地方政府一直扮演着关键的角色。在现有的财政分税体制和以GDP考核政绩的行政管理体制下，地方政府的预算内财政收入远远无法满足其财政开支的需求。地方政府必然依靠其对土地的垄断权力高价卖地获取收益来弥补其巨额财政收支缺口。因此，地价成本的飙升在供不应求的房地产市场中必然通过房价的高涨转嫁给购房者。城市中那些并不富裕的中低收入群体便沦落为所谓的“房奴”，最终导致了城市居民整体福利水平的下降与消费结构的失衡。地方政府的“土地财政”正是楼市调控难、房价居高不下的一个重要的影响因素。

二、土地财政的成因分析

土地财政是指地方政府在面临财政困境时利用土地换取财政收入，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。其形成原因主要体现在以下几个方面：（一）现行税制的制度缺陷

1994年实行分税制改革以后，那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，特别是将增值税的75%归为中央政府。 2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央和地方共享税。然而在财权向中央政府集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。

地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴。在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，财权上收后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种，于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破，从而诱导地方政府出让土地来补充财政收入。

（二）土地收入的诱惑

自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，我国的土地价格每年以8.9%的速度快速上涨，高地价给地方政府带来了相当可观的财政收入。资料

表明， 2001至2003年间，土地出让金收入为9100亿元，约占同期地方财政收入的35%；2004年，全国土地出让金高达5894亿元，占地方财政收入的49. 5%；2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入为5505亿元； 2006年为7677亿元； 2007年高达1.2万亿元；尽管2008年有近50%的土地出让以底价收场，有10%的土地流标，导致地方政府地价款收入有所下降，但仍获得了9000多亿元不菲的收入。土地收入已经名副其实地成为地方政府的“第二财政”。

（三）政绩考核体制的约束

自从我国的工作重心转移到经济建设以来，国家建立了比较完善的统计制度，各地的政绩考核都转向以GDP和财政收入为主的经济发展指标，而较少考虑经济增长的资源环境代价、社会保障率以及居民满意度等民生指标。土地是地方政府财富和政绩的根源，利用土地收入来换取政绩成为地方政府官员的普遍行为。在财政分权、政治集中的体制下，地方政府官员具有通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩，以此获得晋升的机会。这种以GDP和财政收入为核心的政绩考核体制便成为地方政府追求土地财政的内在动力。

（四）农地产权不清晰

“农民的最大问题是土地问题”，它的深刻含义在于提出了谁是中国土地“真正拥有者”的疑问。土地的集体所有制在特定的时间和特定的历史背景下诞生，对支撑中国经济30年的快速发展起到了不容忽视的作用。但是一种制度安排并非是一劳永逸的，在不同的经济发展阶段它所带来的效应并非总是积极的。

在当前土地财政大行其道，社会财富分配较为不平均的背景下。不能随意改变土地用途的规制使得农民本应获得的土地增值收益，被政府与房地产商在土地流转中瓜分。我国的土地集体所有制最深刻的弊端在于每一个集体成员缺失一项合法的“退出权”，当农民的户籍关系脱离集体时就意味着他不能带走属于集体的任何一部分财产。

简而言之，单个农民的财产收益受制于整个集体的公共选择，而在现行制度下“集体”这个概念并未得到明确的界定。所谓的集体选择更多的是地方政府强制干预的结果。由于土地产权的界定不清，导致了国家的土地征用过程不受法律的约束，放纵了地方政府的土地财政行为。而所谓的土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物补偿费更像是政府出于良心对农民做出的一种施舍。