浅谈土地财政对房地产市场的影响

浅谈土地财政对房地产市场的影响周龙龙金融学内容提要：自1994年分税制改革以来，财政收入向中央政府转移，而地方政府却承担了与其财力不相匹配的事权，给地方政府带来了巨大的财政压力。

要缓解财权与事权之间的矛盾，土地财政成了地方政府的不二选择。

为了最大化土地财政的收入，地方政府纷纷想尽办法抬高地价，这无疑会增加房地产开发商的建筑成本，进而引起房价的大幅上涨。

房价已经成为人们最为关心的话题，如果房价仍持续的上涨势必会引发一系列的社会问题。

如何妥善处理好这一问题显得尤为重要，我将在一些分析的基础上提出一些建议。

关键词：土地财政房地产价格政策建议一、引言所谓的“土地财政”，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。

中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。

中国大陆搞城市经营和土地财政，最早是从香港学过来的。

但香港是土地私有制，政府要先收购私有土地，进行初步开发后才能出让。

而大陆是土地国有制，往往凭借公权力和专政机关力量强行征地拆迁，低价收购他人的土地使用权，并不是公平交易，以此牟取暴利，造成民怨沸腾。

其行政执法依据是国务院的《拆迁条例》，而不是全国人大的《物权法》。

近年来，我国经济取得的较为快速的发展，国家的综合实力不断提升。

这当然有许多促成因素，既有宏观的经济调控，也有微观的效率提高。

地方政府的土地财政在其中也扮演了重要角色，其重要的途径之一就是不断加大对基础建设的投入。

但这在提高人们收入水平的同时，也带来了物价水平的上升。

我国2011年4月份的CPI已经高达5.3%，而且仍有上升趋势。

房价过高已经成为目前我国一个非常突出的社会问题。

房子属于生活必需品，政府应该控制房价的上涨。

但从目前中国的形势来看，房地产成为人们投机的行业，各地兴起炒房热，导致房价远远超出了一个普通人的承受能力。

在我国房地产价格变化中，地方政府一直扮演着关键的角色。

在现有的财政分税体制和以GDP考核政绩的行政管理体制下，地方政府的预算内财政收入远远无法满足其财政开支的需求。

地方政府必然依靠其对土地的垄断权力高价卖地获取收益来弥补其巨额财政收支缺口。

因此，地价成本的飙升在供不应求的房地产市场中必然通过房价的高涨转嫁给购房者。

城市中那些并不富裕的中低收入群体便沦落为所谓的“房奴”，最终导致了城市居民整体福利水平的下降与消费结构的失衡。

地方政府的“土地财政”正是楼市调控难、房价居高不下的一个重要的影响因素。

二、土地财政的成因分析土地财政是指地方政府在面临财政困境时利用土地换取财政收入，包括地方政府通过土地税收、土地使用权出让、土地融资、土地金融等方式获得收益来直接或间接增加财政支出能力的行为。

其形成原因主要体现在以下几个方面：（一）现行税制的制度缺陷1994年实行分税制改革以后，那些税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，特别是将增值税的75%归为中央政府。

2002年以后又将地方税种中增长较快的所得税改为中央和地方共享税。

然而在财权向中央政府集中的同时，地方财政支出责任不仅没有相应减少，反而有所增加。

地方政府不仅需要承担建设性支出以及为重大工程配套资金、非公益性事业单位各种非公益性支出、行政性支出，而且还要承担由于国有企业乃至一般公共部门改革所带来的各种社会保障支出，以及各种企业亏损补贴和价格补贴。

在这种财权向中央集中，事权向地方政府下放的非对称财政体制下，财权上收后地方政府缺乏足够的能稳定增长的地方税种，于是地方政府的财政收支平衡很容易被打破，从而诱导地方政府出让土地来补充财政收入。

（二）土地收入的诱惑自2002年国有土地使用权出让实施“招拍挂”以来，我国的土地价格每年以8.9%的速度快速上涨，高地价给地方政府带来了相当可观的财政收入。

资料表明， 2001至2003年间，土地出让金收入为9100亿元，约占同期地方财政收入的35%；2004年，全国土地出让金高达5894亿元，占地方财政收入的49. 5%；2005年，国家开始紧缩“地根”，土地出让金收入为5505亿元； 2006年为7677亿元； 2007年高达1.2万亿元；尽管2008年有近50%的土地出让以底价收场，有10%的土地流标，导致地方政府地价款收入有所下降，但仍获得了9000多亿元不菲的收入。

土地收入已经名副其实地成为地方政府的“第二财政”。

（三）政绩考核体制的约束自从我国的工作重心转移到经济建设以来，国家建立了比较完善的统计制度，各地的政绩考核都转向以GDP和财政收入为主的经济发展指标，而较少考虑经济增长的资源环境代价、社会保障率以及居民满意度等民生指标。

土地是地方政府财富和政绩的根源，利用土地收入来换取政绩成为地方政府官员的普遍行为。

在财政分权、政治集中的体制下，地方政府官员具有通过做大GDP和上缴财政收入来显示政绩，以此获得晋升的机会。

这种以GDP和财政收入为核心的政绩考核体制便成为地方政府追求土地财政的内在动力。

（四）农地产权不清晰“农民的最大问题是土地问题”，它的深刻含义在于提出了谁是中国土地“真正拥有者”的疑问。

土地的集体所有制在特定的时间和特定的历史背景下诞生，对支撑中国经济30年的快速发展起到了不容忽视的作用。

但是一种制度安排并非是一劳永逸的，在不同的经济发展阶段它所带来的效应并非总是积极的。

在当前土地财政大行其道，社会财富分配较为不平均的背景下。

不能随意改变土地用途的规制使得农民本应获得的土地增值收益，被政府与房地产商在土地流转中瓜分。

我国的土地集体所有制最深刻的弊端在于每一个集体成员缺失一项合法的“退出权”，当农民的户籍关系脱离集体时就意味着他不能带走属于集体的任何一部分财产。

简而言之，单个农民的财产收益受制于整个集体的公共选择，而在现行制度下“集体”这个概念并未得到明确的界定。

所谓的集体选择更多的是地方政府强制干预的结果。

由于土地产权的界定不清，导致了国家的土地征用过程不受法律的约束，放纵了地方政府的土地财政行为。

而所谓的土地补偿费、安置补助费、青苗和附着物补偿费更像是政府出于良心对农民做出的一种施舍。

三、土地财政对房地产市场的影响自1998 年中国实行房地产改革并取消福利分房以来，房价似乎就没有下降过，一连保持了十几年的快速上升，连金融危机都对其都束手无策。

地方政府受利益驱使，借经营城市之名，行出卖土地之实。

地方政府任意征用土地，并大量投入房地产市场获取财政收益，成为房价居高不下的直接诱因。

加之土地行政垄断下的建设规划、开发建设各环节的寻租费以及房产商利用市场信息不充分而哄抬房价，直接导致中国的房地产市场价格居高不下。

现行土地制度下土地出让金等费用一次性收缴，在客观上进一步刺激了房地产开发商囤积土地等待升值的欲望，并造成了土地资源的闲置浪费。

与此同时，现行二元土地制度下产生的小产权房，由于没有土地出让金部分的开发费用，很快抢占了五分之一的市场份额。

但由于在法律上没有合法产权，银行不能提供按揭贷款。

所以说，中国的房地产市场并不只是一个市场问题，而是地方政府为解决自身的财政矛盾，借助现有土地制度的缺陷进行的市场行为所致。

全国工商联在2009 年的全国政协会上，提交了一份名为《我国房价为何居高不下》的大会发言稿。

全国工商联2008 年对9 个城市房地产企业的开发费用进行了深入调查和分析研究。

根据调研很容易看出，土地财政是推动房地产价格上涨的重要因素。

（一）开发企业的直接成本主要为土地成本土地成本主要是指土地出让金，而土地出让金是地方政府财政收入的重要组成部分。

房地产开发项目总成本包括直接成本、运营成本。

调查显示，房地产项目开发中，土地成本占直接成本的比例高达到58.2%，为最主要的部分。

图 1 为相关省区的土地出让收入折线图。

（二）房地产开发项目总费用支出，接近五成支付给地方政府房地产项目的总费用支出包括总成本及总税收。

根据调查在总费用支出中，流向政府的部分(即土地成本+总税收)所占比例为49.42%。

其中，三个一线城市中，上海的开发项目流向政府的份额最高，达64.5%；北京为48.28%；广州为46.94%。

一个房地产项目的五成支出都流到了地方政府手中。

可以想象，如果房地产投资缩减，土地拍卖价格大幅下降，地方政府的财政收入受影响将最大。

由于政府所得在房地产开发成本中是刚性的，这使得近年来房价居高不下，严重影响了公众的购买力。

这就是说，土地财政是推动房地产价格上涨的重要因素。

（三）房地产相关税费偏高且呈增长趋势分税制改革以后，将与房地产业相关的房产税和土地税归入地方税种。

除土地出让金外，房地产业相关的税费收入主要包括三方面：与土地直接相关的税收，包括土地增值税、契税、耕地占用税、房产税以及城镇土地使用税 5 种；与土地征用以及房地产业有关的税费，即土地间接税收，主要指建筑业和房地产业的企业所得税、营业税；相关部门收取的费用，包括房屋拆迁费、折抵指标费、新增建设用地有偿使用费等。

分税制改革将建筑业税和房地产税划为地方税种，随经济发展建筑业税和房地产税占地方政府预算内收入的比例一直上升，高地价推动高房价，带来建筑业和房地产业税收快速增加。

从地方政府的角度来看，财政上依赖间接税收比依赖直接税收更加稳定。

因为根据近年来的财政改革来看，直接税收如果增长过快，很可能被全部或者部分划为中央税收，所以地方政府当然要千方百计增加建筑业税和房地产税。

地价是房价的基础，地价的上涨必然导致房价的上涨，而高房价又会带来巨额的建筑业税和房地产税，增加政府的财政收入。

因此，地方政府为了增加财政收入，往往要促进建筑业和房地产业的发展，主要是不断提高开发商取得土地的成本，即不断抬高土地出让金。

近年来城市扩张带来的房地产和建筑业的税收收入，已成为地方财政预算内的重要收入。

四、规避土地财政影响房价的对策建议（一）改革和完善分税制财权与事权不匹配的财政分权体制是土地财政的根源。

因此必须对这种不合理的分税体制进行改革和调整。

首先，要合理划分中央与地方的财政支出责任。

合理的划分责任，既要避免诸侯经济，又要避免中央对地方的随意干预，以保障各自的财政收支合理。

因此，必须明确规定中央和地方的支出责任，并尽可能用法律形式固定下来。

其次，要建立独立稳定的地方税体系，使地方政府的财力得到基本保障，减轻其通过卖地获得收入的压力。

再次，要构建规范科学转移支付制度，以求达到中央和地方政府财力与事权相匹配，最终实现全国范围内基本公共服务均等化的目标。

最后，要取消预算外资金制度，将预算外收入纳入预算内管理，实行财政收支的硬约束，从根本上规范财政预算的管理。

（二）建立科学的政府绩效评价体系在中国式财政分税体制下，以GDP为核心的追逐本地区经济利益的动机是土地财政现象滋生和蔓延的主要诱因。