论行政指导的概念

论行政指导的概念

对于行政指导的概念应该如何界定，目前存在多种观点，各有利弊。拟从“中国反垄断法第一案”中的国家质检总局推广电子监管网这一行为入手，结合现实情况及各家学说，对行政指导的概念进行探讨，以期澄清“行政指导”的概念。

标签：行政指导;概念；法律法规

本文以国家质检总局推广“电子监管网”这一行政指导行为作为切入点，对“行政指导”的概念进行分析。下面将具有代表性的观点列举如下：

概念一：“行政指导是现代行政所采用的多种行为形式中，被称为建议、指导、指示、希望、劝告、鼓励、恳请、协力、警告等等的一系列行为……它可以说是行政机关为实现一定的行政目的，而谋求相对人同意的行政作用。”

概念二：日本《行政程序法》第二条规定“行政指导，是指行政机关在其职能或职责范围内，为实现一定的行政目的，而谋求特定当事人作出一定行为或不作为的指导、劝告、建议以及其他不属于处分的行为。”

概念三：“行政指导是指行政机关为实现一定的行政目的，通过向对方做工作，期待实施行政机关意图的行为（作为或不作为）的行为形式。因此，它是权力性事实行为。”

概念四：“行政指导乃行政机关就其所掌事务，对特定个人、公私法人或团体，以非强制之手段，取得相对人之同意与协力，以达到行政目的之行为。”

概念五：“行政指导是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内，为适应复杂多变的经济和社会生活的需要，基于国家的法律原则和政策，在行政相对方的同意或协助下，适时灵活地采取非强制性手段，以有效地是实现一定的行政目的，不直接产生法律效果的行为。”

概念六：“行政指导是指行政主体在其法定职权范围内，为实现特定行政目的，遵循法律位阶原则，制定诱导性法律规制、政策；或者依据法律原则、法律规制与政策，针对特定相对方采用具体的示范、建议、劝告、警告、鼓励、指示等非强制性方式，并施以利益诱导，促使相对方为或不为某种行为之非强制性行政行为。”

概念七：《湖南省行政程序规定》第九十九条“本规定所称行政指导，是指行政机关为实现特定的行政目的，在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策，以指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式，引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为的活动。”

概念八：“本法所称行政指导，是指行政机关为谋求（要求或鼓励）当事人

作出或不作出一定行为以实现一定行政目的而实施的指导、辅导、劝告、建议以及其他不具有国家强制力且不直接产生法律效果的行为。”

下面以国家质检总局为被告的“中国反垄断法第一案”中有关行政指导的事实为依据进行归纳，给出行政指导的概念。

第一，关于行政指导的主体。各家学说比较一致，即行政指导的主体为行政机关。从“国家质检总局开始在全国推广‘中国产品质量电子监管网’”这一行为本身的角度看，行政指导是由行政机关单方实施即可成立的行为。

第二，行政指导的对象和目的。根据本文所列举的八个概念表述，对于行政指导的目的观点较为一致，即“为实现一定的行政目的”，而对于行政指导的对象则有“非特定说”和“特定说”两种主张。一是“非特定说”：将其表述为“为谋求（要求或鼓励）当事人作出或不作出一定行为以实现一定行政目的”或“为实现特定的行政目的……引导公民、法人和其他组织作出或者不作出某种行为”；二是“特定说”：即“为实现一定的行政目的，而谋求特定当事人作出一定行为或不作为”、“对于特定之个人、公私法人或团体……以达到行政目的之行为。”国家质检总局推广电子监管网的目的是实现对国内重点产品质量进行监管，达到其行政管理目标；对象是“重点产品的生产企业”。但是，全国有众多“重点产品的生产企业”，并不局限于特定的几家生产企业，如果未来还有新成立的生产“重点产品的企业”，国家质检总局做出这样的行政指导同样对其有效，这种情况下行政指导的对象即为非特定的。然而在某些情况下，行政指导的对象亦为特定的。如据《马鞍山日报》2010年6月22日的报道，某市工商局送“行政指导建议书”到安徽鑫港炉料公司的行为就是针对特定对象。因此，笔者认为将行政指导的对象概括为公民、法人或其他组织更准确。

第三，行政指导的行为方式。一般即表述为“指导、劝告、提醒、建议等非强制性方式”，其他方式如鼓励、恳请、协力、警告等等。总体而言，行政指导的行为方式灵活多样，但从表面上看均无强制性。

第四，行政指导的实施依据及其法律效果。笔者认为对于行政指导的实施依据，《湖南省行政程序规定》将其表述为行政机关“在其法定的职权范围内或者依据法律、法规、规章和政策”而为比较合理。对于行政指导的法律效果，则存在不同情况。如国家质检总局的“推广”行为是基于其法定监管职责，没有产生直接的法律效果；但是，行政指导在有些情况下，如《农业技术推广法》第19条规定“向农业劳动者推广未在推广地区经过实验证明具有先进性和适用性的农业技术，给农业劳动者造成损失的，应当承担民事赔偿责任”，就具有相应的法律效果。在对“行政指导”的概念进行界定时，“法律效果”如何并不确定，所以不予说明。

参考文献

［1］［美］休·帕特里克等主编亚洲新巨人［J］.布鲁金斯学会，1976：

236.

［2］［日］室井力主编，吴微译日本现代行政法［M］.北京：中国政法大学出版社，1995:150.

［3］［台］林纪东著.行政法［J］.三民书局，1988:434.