中国农业发展银行非经营性项目操作指引(试行)

中国农业发展银行非经营性项目
贷款操作指引（试行）
第一章总则
第一条为加强中国农业发展银行（以下简称农发行）非经营性项目贷款管理，规范操作，有效防范贷款风险，依据国家法律法规和《中国农业发展银行信贷基本制度（试行）》、《中国农业发展银行贷款基本操作流程（试行）》、《中国农业发展银行农村基础设施建设和农业综合开发贷款办法（试行）》和《中国农业发展银行贷款项目评估指引》等制度和有关规定，制定本指引。

第二条本指引中的非经营性项目是指政府（包括政府部门）主导并全额投资的项目。

第三条本指引中的非经营性项目贷款是指因政府投资暂时未到位，需要信贷资金垫支而发放的贷款。

非经营性项目贷款不单独设立会计科目，按贷款品种列入相应贷款科目核算。

第四条非经营性项目贷款办理要以执行国家政策为前提，以防范信贷风险为核心，以服务客户为中心，按规定条件和程序进行操作，应坚持以下原则：
（一）政府主导。

项目纳入政府计划，由政府组织实施，并能充分体现国家支农惠农政策，属于公益性、基础性的建设项目。

（二）政府筹资。

政府负责筹集资金，按还贷计划及时足额拨付给借款人，借款人按时归还贷款本息。

（三）独立审贷。

农发行按照国家政策，依法合规自主选择项目
和客户，独立办理贷款。

（四）防控风险。

农发行科学评价地方政府偿债能力，做好项目资金的监督支付，政府有关部门积极配合农发行对项目资金进行全程监管，确保资金专项用于项目建设并按期归还。

第二章贷款对象与准入条件
第五条贷款对象。

经工商行政管理部门或主管部门核准登记，政府出资独立核算的企、事业法人、其他经济组织和依法具有承贷资格的机关法人。

第六条区域准入条件。

（一）本级财政负责还款的项目，项目所在地本级政府应符合以下条件：
1.本级政府具有较强的财政实力，可支配财力较充裕。

2.本级政府具有良好的信用状况，无拖欠到期债务、机关事业单位人员工资等行为。

3.本级政府负债率不超过10%，偿债率不超过15%，债务率不超过100%。

地(市)级政府或过去三年财政收入年增长率均超过15%的地区可适当上浮，上浮比例最高不超过50%。

省级（含）以上财政负责还款的项目原则上不受以上条件限制。

（二）其他政府部门负责还款的项目，相关政府部门具有良好的信用状况，无拖欠到期债务的行为。

第七条区域融资最高额度。

本级财政负责还款的项目，贷款额度一般不超过区域融资最高额度，对有上级政府拨款或补贴的项目，
可根据拨款或补贴金额上调区域融资最高额度。

第八条借款人（项目）准入条件。

借款人（项目）除具备农发行基本制度规定的条件外，还应满足：
（一）提供政府部门授权借款人就项目建设进行融资的相关文件材料。

（二）提供政府部门同意为借款人（项目）筹集解决还本付息资金的相关文件材料。

（三）借款人在农发行开立基本存款账户或一般存款账户，接受农发行的资金监管。

（四）项目资本金比例原则上省级政府不低于10%，地（市）级不低于15%，县级不低于20%。

（五）根据国家有关规定或行业惯例需办理的各项审批手续齐备，在办贷前确实无法办理的，应提供有权部门的说明材料。

第九条借款人信用等级认定。

借款人信用等级根据农发行信用评定相关要求确定。

第十条授权管理。

符合本指引规定的贷款，按非经营性项目的审批权限进行审批。

第三章贷款期限、利率与方式
第十一条贷款期限。

贷款期限指第一笔贷款发放至借款人还清全部贷款的时间。

根据借款人需要可以发放短期或中长期贷款。

（一）贷款期限应依据财政能力或政府其他部门偿债能力确定，原则上不超过10年，超过10年须报经总行批准。

（二）对银团贷款项目，可以根据银团贷款信息备忘录和银团成员会议确定的贷款期限执行。

（三）可在建设期内合理设定宽限期。

第十二条贷款利率。

贷款利率一般执行人民银行同期同档次基准利率。

第十三条贷款方式。

一般采用信用贷款方式，也可采用担保贷款方式。

第四章贷款受理与评估
第十四条贷款受理。

开户行负责受理客户的贷款申请，并对项目进行初步调查，重点调查如下内容：
（一）是否符合国家政策和农发行的业务范围。

（二）是否符合农发行信贷基本制度和本指引规定的准入条件。

（三）本级财政负责还款的项目，要调查政府、人大和财政部门是否对项目承贷主体、建设规模和内容，以及对借款人进行补贴、将补贴资金列入财政预算并专项用于归还贷款本息等事项达成了一致意见。

（四）其他政府部门负责还款的项目，要调查相关部门财务信用状况和收支状况，是否存在到期债务未按期偿还的情况，以及政府部门是否同意偿还项目建设贷款本息。

（五）上级政府下拨资金用于偿还贷款的项目，要调查是否提供了相关文件材料。

对基本符合条件的项目，开户行与当地政府部门、借款人达成初
步合作意向后，按照农发行相关制度规定收集整理有关材料进行组卷，撰写初步调查报告，逐级起草正式文件上报有权审批行。

对资料完整的项目，有权审批行决定是否正式受理，并对受理的项目安排人员开展调查评估工作。

第十五条借款人评估。

重点对借款人的合法合规性、财务制度、经营管理等基本情况进行调查评估。

第十六条地方经济状况评估。

除农发行基本制度规定的相关评估内容之外，非经营性项目重点对地方经济发展程度、地方政府信用和财政能力等方面进行调查评估，具体包括以下内容：
（一）地方经济发展程度。

主要分析GDP的总量和增长情况;当地的支柱产业，财政收入的主要来源等。

（二）地方政府信用状况。

重点分析当地政府信用环境状况、政府合作情况、政府信用记录、政府届期对政策连续性的影响、政府与项目建设法人的关系等。

（三）地方政府财政能力。

重点分析近3年本级财政总收入、本级财政一般预算收入及税收占比、本级可支配财力、建设性支出及占比、本级财政负债情况和平均增长率，地方政府负债率、偿债率、债务率，未来还款期本级可支配财力增长预测、已有负债本息偿还计划、还贷的可靠性等。

第十七条还款来源评估。

非经营性项目对还款来源进行重点评估。

（一）本级财政负责还款的项目，重点评估如下材料的合法有效
性：本级政府向同级人大或人大常委会提交的，明确项目承贷主体、建设内容和补贴方式等内容的正式文件；同级人大或人大常委会出具的，同意将项目建设资金列入本级财政预算的正式文件；地方政府和财政部门出具的，同意对项目建设资金和利息按时拨付给借款人，由借款人归还项目建设资金本息的正式文件。

省级（含）以上财政或政府派出机构等负责还款的项目，无法提供人大相关决议等正式文件的，须提供相关书面证明。

（二）其他政府部门负责还款的项目，重点评估借款人提供的政府部门同意偿还项目建设贷款相关文件材料是否合法有效，通过本级部门财务收支状况分析该部门收入和支出情况，评价部门的债务承担能力和偿还能力。

（三）上级政府下拨资金用于偿还贷款的项目，重点评估上级下拨资金相关文件材料是否合法有效，下拨资金是否专项用于偿还项目建设贷款本息。

第十八条贷款意向商谈。

在项目评估时，向有关方面介绍农发行的信贷政策，对贷款要件不齐备和贷前条件未明确的，与当地政府和借款人进行商谈，包括贷款金额、期限、利率、方式、贷前条件、账户开立与资金监管、本息偿还计划等相关事项。

第五章贷款发放与贷后管理
第十九条复查贷款条件。

项目贷款经审批同意后，开户行在发放贷款前应对以下内容进行复查：借款人条件是否发生变化；评估测算的指标是否发生变化；担保贷款的保证人、抵（质）押物是否发生
了影响其担保效力的变化、是否合法有效并已落实；项目资本金是否已按约定的来源和进度到位，项目建设的有关证照是否已经办理齐全。

经复查，借款人条件发生变化或风险防范措施未落实的，开户行有权停止发放贷款，并逐级上报至审批行。

第二十条落实贷前条件。

开户行逐项落实审批意见中提出的贷款条件。

在贷款发放前，开户行要与政府有关部门及借款人签订《××项目建设资金使用管理协议》（见附件3），明确各方在项目实施过程中对资金使用和监管的责任与权利，理顺项目建设、资金拨付、贷款发放、使用和归还的运作程序。

同时，在借款合同履行期间，开户行要加强与协议各方的沟通和联系，确保协议各项条款的落实。

第二十一条贷款发放。

开户行在贷前复查通过和贷前条件落实后，与借款人签订借款合同。

贷款可一次发放或分次发放，合同应明确按年分期还款计划。

第二十二条账户管理。

借款人在农发行开立基本存款账户或一般存款账户，实行专户管理，专门用于贷款发放与收回、拨付项目建设资金、财政（其他政府部门）拨补资金的管理。

第二十三条资金监管。

开户行按照项目建设资金使用管理协议，对项目建设和资金拨付进行管理。

（一）开户行原则上将项目全部资金的支付纳入信贷监管范围，确保全部工程款项用于项目建设。

（二）项目资本金在贷款发放前按约定一次或按比例到位。

对前期已经投入的资本金，需根据相关证明材料核实认定。

对资本金未按
规定进度、数额到位的，应停止发放贷款或用款。

（三）借款人提供招标文件、中标通知书、施工合同、监理合同、工程量清单等工程运作资料。

项目工程资金的支付，须经项目建设涉及的政府主管部门审核，并在《××公司××项目资金支取审批表》（见附件3）签署意见（如有必要，需经当地政府主管领导或授权人签字同意）。

（四）资金支付监管。

开户行根据项目实施进度、工程量清单或相关付款凭证，并经有权审批人审批后支付资金，一般以转账方式进行，严格控制现金支付，确保资金支付给原材料设备供应商、中标单位、施工单位或有关项目资料中约定的收款人账户。

信贷资金可用于支付贷款发放前借款人已用于项目建设的非项目资本金部分。

第二十四条项目监管。

开户行监督借款人按规定程序和方式采购设备物资;要掌握项目建设工程招标、工程施工、竣工验收和决算审查等情况，监督项目按计划实施。

借款合同履行期间，借款人按月向开户行提供借款使用、工程建设、生产经营和财务活动等情况。

对可能影响到项目建设及运行的重大事项，及时逐级上报审批行。

第二十五条贷后检查。

贷款发放后，开户行应按照《关于进一步加强贷后定期检查的意见》（农发银发〔2007〕261号）要求对贷款进行定期检查，并按期上报贷后检查情况。

第二十六条监测分析。

开户行建立贷款定期监测分析制度，重点监测如下方面：
（一）监测分析和评价项目建设实施和生产经营状况，及时、准
确反映贷款质量及总体运营状况，及早发现风险预警信息并采取相关风险控制、化解措施。

（二）密切关注政府信用，主要包括以下内容：
1.政府换届或领导人更换情况，政府换届后的政策连续性，地区经济政策、新农村建设发展战略与规划情况。

2.政府的合作状况与还款意愿。

3.地区经济增长速度、政府财力与财政负债、政府的建设投资计划是否匹配。

4.国家宏观经济政策、产业政策或金融政策的变化对地区经济发展及借款人的影响情况。

5.当年还款资金是否列入年度财政预算，是否经同级人大审批通过。

6.政府部门是否按计划向借款人拨付项目资金，借款人是否按期归还贷款本息。

7.其他可能影响项目建设和运行的重大事项。

第二十七条金融服务。

对贷款额度较大的项目，成立由相关行行长或主管副行长、客户部门负责人、客户（业务）经理等为成员的金融服务小组，负责项目贷款的使用、监督和服务工作。

金融服务小组要与政府有关部门建立联席会议制度，定期或不定期召开会议，商讨解决有关问题。

开户行定期将金融服务报告逐级上报至审批行。

第二十八条利息收回。

一般按季（月）收息，开户行于贷款收息日5个工作日前向借款人发出收息通知，督促借款人及时筹措资金
归还贷款利息。

第二十九条贷款收回。

贷款到期或满足合同约定的收回条件，开户行于贷款收回日10个工作日前向借款人发出还款通知，督促借款人筹措资金按期归还贷款。

第六章信息管理
第三十条台账管理。

开户行负责按照客户和项目建立贷款管理台账，客户经理逐笔序时记录贷款的发放使用和本息的收回情况。

第三十一条信息管理。

有关人员按规定及时定期将贷款相关信息录入信贷管理系统(CM2006)等，并在贷后管理工作中有效利用系统中的资源。

第三十二条档案管理。

开户行按照《关于印发<中国农业发展银行信贷档案管理暂行办法>的通知》(农发银发〔2006〕308号)的要求，完整记录和据实反映项目贷款实施全过程的情况，建立项目贷款档案。

政府文件、会议纪要、有关批文等重要原件资料要与信贷资料一并归档保管;同时注意收集与项目有关的文字、图片、影像等资料，充实档案内容。

第七章附则
第三十三条本指引附件包含证明文件和协议文书的参考文本，各级行在使用时，可根据本地实际适当增加或修改，并经省级分行法律事务部门审核同意，但不得违背附件文件精神。

第三十四条农发行其他规定与本指引不一致之处，以本指引为准。

第三十五条本指引由农发行总行负责解释、修订。

第三十六条本指引自印发之日起施行。

附件：1、相关指标计算公式、数据来源和统计口径
2、政府部门还款相关证明文件（参考文本）
3、资金监管协议及支取审批表（参考文本）
附件1：
相关指标计算公式、数据来源和统计口径
一、有关指标计算公式。

（一）负债率=（当年存量财政直接债务+当年存量财政担保债务）÷当年本地国内生产总值×100%。

（二）偿债率=当年偿还政府性债务本息额÷当年本级可支配财力×100%。

（三）债务率=（当年存量财政直接债务+当年存量财政担保债务）÷当年本级可支配财力×100%。

（四）区域融资最高额度=
财政额度+项目额度=()()∑∑==++⎪⎪⎭⎫ ⎝⎛-+N n n n N n n n i B D i A 1
111 1、N 为贷款期限。

2、A n 为贷款期限内每年可用于归还贷款本息的建设及债务支出资金。

计算方法如下：
A n =基数×（1+预计建设与债务支出年均增长率）n ×（1-资本性支出比例）
基数为评估时过去三年建设与债务支出的平均值。

建设与债务支出（2007年以前口径）=基本建设支出+企业挖潜改造资金+地质勘探费+科技三项费用+流动资金+农业支出+林业支出+水利和气象支出+城市维护费+政策性补贴支出+支援不发达地区支出+海域开发建设和场地使用费支出+债务利息支出和专项支出
上述各项均来自“一般预算收支决算总表”
建设与债务支出（2007年及以后口径）=债务利息支出+基本建设支出+其他资本性支出+贷款转贷及产权参股支出+其他支出上述各项均来自“支出决算经济分类明细表”。

预计建设与债务支出年均增长率不超过10%。

资本性支出为政府建设与债务支出中用于建设项目的资本性支出，这部分资金不可用于偿还贷款。

资本性支出比例不低于20%。

3、B指项目自身产生的现金流。

4、D为农发行贷款期限内需要偿还的已有政府债务（根据当地“地方政府性未到期债务表”测算）。

5、i为折现率，一般应大于贷款利率。

二、财政收支情况数据来源和计算口径
财政收支情况测算数据来源为地方财政“本级一般预算收支决算总表”、“本级政府性基金收支决算总表”、“本级预算外财政专户资金收支决算总表”、“支出决算经济分类明细表”。

其中各项数据计算口径如下：
（一）一般预算收入是指“本级一般预算收支决算总表”本年收入合计数。

（二）可支配财力=一般预算可用财力+政府性基金收入+预算外收入-行政事业单位正常运转经费。

其中：
1、一般预算可用财力=税收收入+非税收入+返还性收入+财力性转移支付收入+专项转移支付收入+其他补助-财力性转移支付-专项转移支付-其他上解。

上述各项均来自于“本级一般预算收支决算总表”。

2、行政事业单位正常运转经费=工资福利支出+商品和服务支出+对个人和家庭补助支出。

上述各项均来自于“支出决算经济分类明细表”。

三、政府债务情况数据来源和计算口径
“存量财政直接债务”和“存量财政担保债务”按照本级财政部门向上级财政填报的“本级政府债务统计表”中的数据计算。

分析政府负债情况，可参考《2007年地方政府性债务报表填报说明》，内容如下：
（一）报表体系构成
《2007年地方政府性债务报表》详细全面反映地方政府性债务借用还全过程，主要包括：地方政府性债务余额及收支平衡表，地方政府性债务到期情况表，地方政府性债务偿还情况表，地方政府性债务支出表，地方政府性债务余额来源表，地方政府性债权债务表，地方政府性债务项目明细表。

（二）有关名词说明
1.地方政府性债务。

指地方机关事业单位及地方政府专门成立的基础设施性企业为提供基础性、公益性服务直接借入的债务和地方政府机关提供担保形成的债务。

2.直接债务。

包括一般债务和专项债务两类。

一般债务，指没有对应财政收入来源的债务。

专项债务，指有对应经营性收益或制度性收入来源项目举借的债务，如由交通部门统借统还建设的高速公路、用土地出让金作为还款来源的城市基础设施项目、高等院校和医院等事业单位质押收费权举借的债务等。

3.担保债务。

指机关单位为非基础性、公益性项目提供担保形成的债务。

财政赤字，政府间的往来款、暂付款，同级政府部门间的借款，白条欠账，自收自支事业单位，中央与地方双重管理的部门或单位的债务均不属于地方政府性债务。

（三）注意事项
为避免重复统计，一是按照“谁使用、谁还款”的偿债原则，对于转借下级和本级其他部门使用的债务，不列入转借部门，而是列入使用债务的下级部门和本级其他部门。

二是对于政府各部门按照国家法律法规提供的担保列入担保债务项目内，但不包括已经列入直接债务的担保债务。

（四）填报口径
政府部门还款相关证明文件
（参考文本，可根据实际情况修改）
附件2-1：
××市人民政府文件
关于××项目建设资金有关问题的报告（函）
市人大常委会：
╳╳（立项批文号）项目，是我市推进社会主义新农村建设的重点项目。

按照国务院和省政府有关政策及要求，属于农业、农村的基本建设项目，应由财政安排资金投入。

近年来我市财政安排支农资金逐年增加，但由于项目建设时间紧、一次性投入量大，我市财政短期内难以安排足够资金。

为保证项目顺利进行，决定由╳╳公司参与项目建设。

按照╳╳项目概算，总投资万元，均由市财政出资。

鉴于市财政集中筹资有一定难度，在总投资中的万元由╳╳公司先向金融机构融资解决。

政府将在每年度财政预算中予以安排。

其中：贷款利息据实安排，本金根据还款计划，××年—××年期间,共安排项目资金万元，其中：××年××万元、××年××万元、××年××万元、……。

特此报告，请予审议。

××市人民政府（公章）
××年××月××日
××市人大常委会
关于同意将偿还××项目建设资金
列入财政专项预算的决议（函）
××市人民政府：
××市第××届人民代表大会常务委员会第××次会议审议通过了××市人民政府《关于××项目建设资金有关问题的报告》（相关文号），同意将××项目建设资金及利息逐年列入财政预算，由财政收入或其他来源在预算中分年安排项目资金，用于偿还××公司建设资金及利息。

要按《预算法》规定的程序办理法定手续，并负责监督执行。

××市人民代表大会常务委员会（公章）
××年××月××日
附件2-3：
╳╳市人民政府
关于落实╳╳项目建设资金有关问题的决定
财政局、××局（主管部门）、××公司（借款人）：
为加快我市社会主义新农村建设步伐，尽快完成╳╳建设项目，经市政府常务会议研究，现就××项目建设资金有关问题作出如下决定：
一、××（立项批文号）项目，是我市推进社会主义新农村建设的重点项目，按照国务院、省政府有关政策及要求，属于农业、农村公益性的基本建设项目，应由财政安排资金投入。

近年来市财政安排支农资金逐年增加，但由于项目建设时间紧、一次性投入量大，地方财政短期内难以安排足够资金。

为保证项目顺利进行，决定由××公司参与项目建设。

二、按照××项目概算，总投资万元，均由市财政出资。

鉴于市财政集中筹资有一定难度，在总投资中的万元由××公司先向金融机构融资解决。

政府将在每年度财政预算中安排。

其中：贷款利息据实安排，本金根据还款计划，××年—××年期间,共安排项目资金万元，其中：××年××万元、××年××万元、××年××万元、……。

该事项已经××市第××届人民代表大会常务委员会第××次会议审议通过，财政局要切实做好该项目资金的预算及拨付工作。

三、××公司参与项目建设，与财政局、××局共同组织实施。

××公司对财政投入资金和自身筹集的参建资金，要严格按照政府工程项。