中国银行--西方国家的预算赤字和政府债务问题

W Y Y O O R R K K F F I I N N A A N N C C E E N N E E W

NEW YORK FINANCE

目录

西方国家的预算赤字和政府债务问题

当手头拮据时，许多人往往会用信用卡去抵挡一阵子。在经济衰退时，许多政府乐意让财政预算赤字扩大，以此来应对眼前的经济难关。

这样做也许是明智的，但在过去18个月左右的经济危机期间，某些国家的财政赤字增长之多和之快，致使人们普遍意识到有必要采取中期的补救行动来应对这一问题。赤字超出GDP的10% 或更多，这种情形不可能持久，尤其是当债务日益增多而焦虑不安的市场又把偿债成本推向高处时。

市场压力解释了赤字为什么会在南欧地区出现。特别是希腊和葡萄牙，他们的融资成本急剧上升，一些投资者已质疑这两个国家是否有能力来延期债务偿还。赤字也成为即将到来的英国大选的中心话题；而在美国，“茶叶党”的行动已引发一场反对政府开支攀升的民粹主义运动。

目前尚无什么绝对规则可以断定，赤字或公共债务水平达到何钟程度才对某个经济体的规模来说是过高的。人们在危机爆发前的普遍看法是，发达国家安全持有的公共债务可以高达GDP的60%。多年来日本的债务一直超过其国内生产总值，但其政府并没有遭遇金融危机，原因可能是日本国内有愿意购买其债券的大量买家。但是，如果当市场真的失去对政府财政清廉的信心时，危机可能会非常快地出现，在这种情况下，政府将不得不作出痛苦的政治决定。

很显然，经济增长能使政府决策者的日子好过些。在经济增长的情况下，税收增加和失业救济金等开支减少，所有这些都会使赤字水平自动降低。而随着经济发展，赤字下降，债务也会变得更有持续性，债务调整的压力会减轻，投资者的信心也会得到恢复。

按照以往（通常是战后）经验，当人力和其它资源摆脱了冲突阴影而投入更具有生产意义的工作中时，国家就会从庞大债务的负担中恢复过来。当政治家们面对今天的赤字问题时，至关重要的是：其选用的政策应能对经济的长期发展有增强作用。他们并不缺少机会：例如，在有些国家，他们可提高领取养老金的法定年龄以及进行其它改革，以便劳动力市场更具有弹性。

但如果认为许多发达经济体立刻就能显现快速和持续的增长，则未免有点幼稚。人口老龄化甚至人口增长的萎缩都很有可能导致经济放缓。而金融危机后出现的经济增长通常也很疲弱。

这样，除了债务拖欠和通货膨胀情况下的隐性违约之外，减少赤字的途径就只剩下其余两个了，即：公共开支必须削减，纳税人要缴付更多税款。未来数年的许多政治纷争将将在这两条线上展开：一方面与纳税人纠缠不清，另一方面则与公共开支受益人有关。一场即将发生的争斗将在纳税人和公共部门雇员之间展开。在有些国家，某个政党可能被看作为纳税人利益的代表（如：英国保守党和美国共和党），而另一个政党则被认为是工人利益的代表（如：英国工党和美国民主党）。

争斗的另一种表现将反映在不同年代的公民之间。就美国而言，中期最大的财政预算是与养老金和老年人健保有关。政府若采取扩大财政赤字的做法，这或许能在短期内缓解眼前的经济痛苦，但会把风险转嫁给下一代人，下一代人将被日益增高的税收和债务利息支付等这些沉重枷锁困住。

争斗结果，各国不尽相同。争斗双方手中都握有强有力的武器。许多最大的纳税者是政治捐款人并与当权者关系密切。如果不把这些人放在眼里，他们可能会打包走人，转向另一个更友善的地方。尤其是在欧洲，公共部门的雇员及公共服务的接受者，他们的人数可观。他们肯定会通过工会来更好地组织起来进行抗争，而且他们还是政治捐款人。就像法国工人经常展示的那样，公共部门的工会组织可能用罢工和其它示威方式来恐吓政府。在这方面，希腊工会成员也是一直不甘落后的。

经验表明，政府应注重于削减开支而不是增加税收。全国经济研究局（NBER）1996年的一份研究报告认为，“主要靠削减开支来进行的财政政策调整和推行政府工资法案，是取得成功的较好机会，而且它是扩张性的。相反，主要靠增税和减少公共投资来进行的财政政策调整，往往维持不了多久，况且它是收缩性的。”欧洲央行和经合组织（OECD）两位专家的研究报告认为，政府开支占GDP比重的增加，往往与经济增长放缓有关联。英国智库Policy Exchange发表的一篇论文指出，进行成功的债务整合，其工作重点的80% 应放在削减开支上（参见图表1）。

图表1：欧洲历史上几个国家削减赤字的情况

经验还表明，一些较为成功的削减赤字计划，是由通货膨胀和利率下降来伴随的。所有这些使经济更容易出现反弹，并有助于提振选民对政府的支持率。今天的通货膨胀已处于低位，正如多数国家的债券收益率情况一样。因此，削减开支未必会带来较低利率下更多的市场回报。然而，开支不可以被削减的思路却可能带来以更高利率形式出现的市场惩罚。

不过，削减公共开支确是一件很艰难的事。在经济衰退情形下，社会福利开支会自动上升；随着人口老龄化问题的出现，养老金的支付也会持续不断地上升。上个世纪90年代，西方国家曾利用冷战结束的机会来大幅削减国防预算开支，但在阿富汗军事行动和恐怖主义威胁延续的情况下，现已很难设想再进一步大幅削减开支了。

奥巴马曾誓言，要把可自由支配的开支（不包括国防和国土安全开支）冻结起来，以求在10年间节省2500亿美元 – 在年赤字额达到1万亿美元以上水平时，这一削减额并不算多。如此，政府将不得不面对更多的政治敏感领域。改变社安养老金（它不属于可自由支配的开支范畴）的现行做法，

很有可能成为美国目前财政政策改革的一部分内容。而对英国来说，如果保守党赢得大选，他们很可能会改变现有的社会福利金规定。

许多政府试图通过提供就业或补贴等措施来回报支持者的拥护，实际上是把自己困在一个狭小的空间里。在希腊，右翼新民主党于2004年执政后誓言推行经济自由化。但该党在2009年下台时，政府公务员的人数超过了其执政之初的人数。如此做法盛行，往往导致公民在就业和收入方面对政府的依赖性日益增多。

在经济危机发生时，市场往往会主张削减公共开支，尝试用政府的力量来应对危机。政府可能会因此找到保持市场到位所需的政治决定。这就是为什么对南欧国家来说，他们的选择会如此僵硬。这些国家已不再像以往那样有货币贬值的选择自由。他们也不能把紧缩的财政政策和宽松的货币政策结合在一起，因为他们已失去对后者的控制能力。

如果削减开支是一件特别痛苦的事，政府就可能不愿承担因推动此项决定而付出的政治代价。1931年就有过一个典型例子，当时英国正试图保留黄金标准（the gold standard）。那时的工党政府被告知：要削减预算赤字（特别是失业救济金），就得安抚市场；否则，英国央行的黄金储备将在两周之内耗尽。当时的政府内阁因这一问题而产生分裂。而在种种努力之后，紧缩计划仍未能奏效；于是英国在几个月内就抛弃了黄金标准。

1931年事件是工党历史上的一个失败教训。当今政府也有可能误入“投机者”的角色。债权人由于担心政府偿债能力而坚持要求提高利率，这一想法似乎很难被政治家们接受。在今年1月举行的达沃斯经济论坛年会上，希腊总理帕潘德里欧曾就此提出批评，指责它是对欧元区的攻击。

即便如此，希腊政府还是接受了这样的观点：该国赤字需要削减。在削减赤字方面，帕潘德里欧有某些关键的政治优势：民调显示，希腊人接受财政紧缩需要的观点；去年他赢得了大选胜利；反对派也正成为支持力量；他的Pasok党与工会有紧密联系。对一个左翼政党来说，推动预算削减的方案可能比较容易。

上个世纪90年代初，瑞典在银行业危机之后成功实施了财政紧缩政策，这是其社会凝聚力的体现。社会民主党政府把预算赤字（1994年时占GDP

的9.3%）转变成财政盈余 1.2%（截至1998年）。开支减少和税收增加占GDP的比重几乎都超过了5个百分点。1994 - 98期间，平均增长3.2%，期末失业率低于期初水平，这些无疑带来了政治和经济方面的实惠利益。

政府内的政治运作可以帮助或阻碍赤字削减。加拿大在财政改革方面有过三次失败经历，他们在1995年自由党的预算方案中才成功推出一项财政紧缩计划。政府部门阻挡了先前努力。在第四次改革尝试中，政府各部门被告知，如果他们不就紧缩计划达成一致，其预算将被一刀切地削减10%。削减开支涉及到好几个领域，包括国防、农业补贴失业救济金。结果，预算情况从1994年时占GDP的6.7% 转变为1997年时的少量盈余。

提高税收在政治上可能是必要的，但会对经济带来损害。上个世纪90年代，一些国家的成功例子都与他们为吸引企业和资本投资而采取减税措施有关。受到普遍关注的爱尔兰，其企业税只有12.5%，该国去年收紧银根时，并没有选择增税的做法。

图表2：过去30年间的企业税变化情况

过去30年间，企业税呈持续不断的下降趋势。华盛顿特区的一所大学（Robert Carroll of American University）民调显示，经合组织（OECD）国家（不包括美国）的企业税，从上个世纪80年代初的51%下降至2009年的32%（参见图表2）。如果企业受低税率吸引前来投资，一旦税收提高时，他们就可能离去。

实行高税收政策的欧洲政府，过去对爱尔兰这类国家的竞争做法，一直持抱怨的态度；目前的这轮经济危机有可能导致各国政府在税收政策方面采取更多的协调立场。事实上，许多国家都将同时提高税收，这样就有可能减少企业离去的诱因。

高收入者也会离去。在过去10年里，有众多的法国专业人士移居伦敦，为此，法国总统萨科奇要用税收政策优惠作交换条件恳请这些人士返回。英国正逐渐失去对高收入外来者的吸引力。普华永道会计事务所的数据表明，英国税务当局在对年收入为25万英镑（合37.3万美元）的已婚高管人士征税时，其税率要比其它任何G20国家（除意大利外）都高。

有些国家对公民采取了最大限度提高税收的政策，此项政策已重新引发了人们对避税的兴趣。G20国家一直在竭力敦促那些低税收国家（如：瑞士）提供有关外国存款者的信息。尽管如此，对企业和个人来说，仍有许多合法途径可以让他们转向税收制度相对更有利的国家。

因此，对政府来说，一大诱惑之处就是征收那些难以逃脱的税款，特别是销售税或增值税。这种税收政策的政治缺陷是，它们对穷人比对富人的伤害力更大。这是肯定不受欢迎的举措，许多人都认为这轮危机是高收入的银行家们造成的。况且，在更高税收打击消费需求的情况下，经济有可能重新陷入衰退之中。日本在1997年采取提高消费税的做法，今天，这一做法仍被指责为导致日本经济复苏出轨的原因。

欧洲国家政府已在他们的紧缩财政方案中相应提出了一些组合措施。希腊、爱尔兰、葡萄牙和西班牙都表示要削减或冻结工资或裁员，以应对公共部门的工资支付问题。希腊3月3日宣布了新一轮的裁员计划。但这些一揽子组合计划也包含了增税和打击逃税的内容。

在希腊，逃税行为相当普遍，几乎很少有公民公开承认自己是高收入者；对此，政府的一项对策就是提倡用收据来证明。高收入者如果申报个人免税额达到12000欧元，就需提供至少是该金额的相关凭证。

尽管这一努力颇为艰难，希腊政府还是一直面临着公共部门雇员的罢工浪潮。政府可以外部财务压力为借口，来推行那些在政治上可能无法接受的改革措施。但它有一个微妙的平衡问题。如果那些严厉的措施是受外国人支配（无论是来自欧盟还是国际货币基金组织），选民们都可能会很有抵触情绪。

有时，不可抗拒的力量会遇到不可改变的事物。以加州为例，那里的选民有权以公投方式来就具体财政政策表决。冰岛要在全民公投中进行这种特定试验，选民们将被要求就接受或拒绝赔偿外国存款者的问题进行表决。

民主国家将在今后几年里面临一些尴尬的决定。其最大问题之一是养老金，它将大大超出近来银行救助所花费的成本。在1889年，那时的德国总理Otto von Bismarck最初提出国家养老金制度时，当时预期的人寿命是45岁；所以，最初设想只是为那些不再能工作的人提供一份收入来源。那时的妇女若活到65岁，就可领取退休金达20年时间。

而即便这一计算法也是基于人们在第一个地方工作到65岁来定的。当今许多雇主（特别是公共部门的雇主），已养成让雇员在50多岁或60岁刚出头时就让他们退休的习惯。德国（不久将面临国家规定退休年龄67岁）很讨厌出手救助希腊（该国退休年龄是63岁）。

在英国，大多数公共部门雇员的工资依然是最终薪酬（final-salary）或明确福利（definied benefit）制，而私营公司新雇员的福利通常不确定。这两者之间的成本差距（占工资比重）竟高达30%。

提高退休年龄（可能延至70岁）并削减公共部门的养老金支付，在短期内增加财政储蓄是有限的，但对改善政府的长期财政状况有很大促进。然而，这一举措肯定是不受欢迎的。接近退休年龄的人口比例在不断增加，参加投票的老年人很可能多于年轻公民。可是，若不进行改革，年轻选民将面临沉重的债务负担。

在赤字问题面前有许多鏖战：纳税人与公共部门雇员之间的对抗；老年人与年轻人的对抗。而精心选择能促进经济增长的政策可化解这些矛盾，使他们的对抗程度减弱一点。即便如此，其矛盾也可能很激烈。

（来源：Dealing with fiscal deficits: Sharing the pain from The Economist print edition）

本期编译：Raymond Yun

本期译稿仅作为我行内部的参考资料使用，不作它用。译者尽最大努力来转述原文主要内容，但不保证理解和表达的完全准确性。译文中如有歧义或误解之处，概以英文原文为准，特此声明。