基于城乡统筹发展宅基地使用权流转产权分析

基于城乡统筹发展的宅基地使用权流转产权分析

摘要：宅基地作为农民最基本的生存财产，应享有与城镇住宅用地同等的使用权能，通过流转实现其财产利益最大化，鉴于现有法律对宅基地使用权能界定不明晰，本文拟通过对宅基地使用权内涵及特点进行分析，从产权分析的角度对宅基地使用权权能进行明晰，以期为合理促进宅基地使用权流转提供依据。

关键词：宅基地使用权；权能；流转

中图分类号：f252.23 文献标识码：a 文章编号：

引言

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中提到：“加快消除制约城乡协调发展的体制性障碍，促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动。统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。完善城乡平等的要素交换关系，促进土地增值收益和农村存款主要用于农业农村。严格规范城乡建设用地增减挂钩，调整优化城乡用地结构和布局，逐步建立城乡统一的建设用地市场。严格界定公益性和经营性建设用地，改革征地制度，缩小征地范围，提高征地补偿标准。完善农村集体经营性建设用地流转和宅基地管理机制”。随着市场经济体制改革不断深化，城乡交流日益频繁，禁止宅基地使用权转让已与城乡一体化发展不相适应。此外，大量农民外出务工，农村宅基地闲置现象较为常见，合理推进宅基地使用权流转是促进农民利益最大化，提高农民收入的有效措施。

1 宅基地使用权的内涵

1.1宅基地使用权

《物权法》第一百五十二条规定，“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”；《土地管理法》第六十二条规定了农民宅基地使用权申请的要件以及取得的程序。由此可知，宅基地使用权是农民作为社员合理分配所得到的，并不是有偿取得，这种政策具有明显的福利性。

1.2宅基地使用权的特殊性

（1）特定的主体

按照法律规定只有集体经济组织内的成员或由相关法规规定的人才有资格向所在的集体经济组织申请宅基地；除了法律特别规定外，非本集体内的成员禁止在本集体内申请宅基地。如果失去了集体经济组织身份的成员，则其取得的宅基地使用权即失去了身份基础，集体经济组织有权收回。

（2）确定的用途

宅基地原则上只能用于建造自用住宅及其附属设施；虽然宅基地是一种用益物权，但仅限于个人和家庭的居住。

（3）取得的无偿性

农村宅基地使用权的取得原则上是无偿的，具有社会福利的性质，对农村村民具有一定的社会保障功能。

（4）使用期限无限性

宅基地使用权可以继承使用，没有使用期限的限制。宅基地上的房屋消灭后，使用权人仍享有宅基地的使用权。若宅基地被依法征收，有权再向集体申请相应的宅基地。

（5）流转的限制性

鉴于宅基地的成员权性质，现行法律规定宅基地不能转让，禁止单独对农村宅基地使用权进行流转。

2 宅基地使用权流转现状及障碍

2.1宅基地不能正常流转阻碍城乡协调发展

林毅夫曾经指出过经济发展战略、资源配置体制与微观经营主体构成了一个”三位一体”的整体。建国初期为了确保重工业发展和城市粮食供应，国家实施了城乡二元的户籍、就业、养老、住宅等制度，现行的农村宅基地制度形成于20世纪50年代，是与当时的重工业优先发展战略和计划经济体制相适应的。为了保证每户农民都能得到一块栖身之地，国家实行宅基地无偿分配，并且出于保护农民生存权的考虑，禁止农村宅基地使用权流转。随着国家经济发展战略转变和市场经济体制日益完善，农村宅基地制度也必须与时俱进。党的十六大提出了“统筹城乡经济社会发展”、“多予少取放活”、“工业反哺农业，城市支持农村”的战略目标，这样工业与城市倾向的发展模式不复存在。

我国的住宅管理制度历来以面向城市国有土地为主，严格限制农村宅基地流转，实质上是对农民宅基地权利的歧视。城市居民国有土地使用权有比较完善的登记制度和流转制度，拆迁时有较完善的

规定和办法；农民宅基地的集体土地使用权不能自由流转，拆迁时无章可循，补偿缺乏统一标准。城乡居民住房土地的法律规定存在较大差异，不利于城乡经济社会的协调统一发展。如果说在改革开放初期，土地是农民获取收入的主要来源，那时禁止农村住宅流转对于维持农民生计还具有一定意义，那么在城乡统筹发展时期，农民的生存主要不再依赖于土地，农村宅基地的财产功能超过社会保障功能，农村宅基地流转变得越来越重要。

2.2宅基地使用权流转现状

实践中，在北京，上海，广州等大城市的郊区农村，宅基地的地下交易已经十分活跃，政府多采取“不干预、不支持、不介入”的态度，但各地实践中的主要做法和要求并不相同，如《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》第四条规定，村民住宅用地使用权不得流转；《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》第二十七条第一款规定，“农村村民宅基地使用权可以进行流转，但是，农村村民宅基地实际占用面积超过法定标准的部分应当按照规定缴纳土地有偿使用费。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。此外，作为全国两大统筹城乡综合配套改革试验区，成都市和重庆市均拿出原本宅基地的20%左右，集中兴建新型农村社区，腾出的80%左右复垦作为耕地，其余的被腾挪出来的建设用地指标，则可通过城市的购买置换为该城市的建设用地；无锡市国土部门则鼓励已入城不在农村居住农民和城郊接合部农

民自愿腾退宅基地，腾退宅基地并不是无偿的，农民可由此置换经

济适用房；《中共广州市委、广州市人民政府关于加快形成城乡经济社会发展一体化新格局的实施意见（征求意见稿）》规定，农民可用宅基地换取城镇住宅，允许自愿放弃宅基地使用权且符合规定的农村居民优惠购买经济适用房；天津滨海新区也在推行农民宅基地换房的模式。这些实践虽然对农村宅基地流转进行了新的探索和尝试，但由于这种置换最终实现的是将集体建设用地国有化，或者用来发展村镇企业集体经济，并不等同于传统意义上的农村宅基地流转，因此与农村宅基地直接流转仍然存在本质区别。

综上所述，虽然一些地方允许宅基地进行某种交换，但农民对宅基地依旧缺乏完整的处分权。所以，笔者认为应赋予农村宅基地使用权完整的物权权能，减少对宅基地使用权流转的限制，促进其合理进入市场流转，实现土地价值最大化。

3 基于城乡统筹发展的宅基地使用权产权明晰

3.1占有权能

宅基地使用权人实施使用、收益和处分权能的前提条件是拥有宅基地的占有权，使用权人必须先占有宅基地，才可以在宅基地上建造住宅。农民对宅基地的合法占有受法律保护，农村集体经济组织不可以任意要求集体经济组织成员返还宅基地，其他民事主体也不能对以侵犯农村宅基地使用权人对其合法宅基地的占有权，若有不合法侵权行为，使用权人可依法请求法律救济。

3.2使用权能

农村集体经济组织成员申请得到宅基地，就具有了基本的使用