4讲公共管理职能(公共管理学课件).doc

第四讲公共管理职能

学习要点：

•公共管理职能的基木内涵；

•公共管理职能的程序性构成与任务性构成；

•前资本主义时期公共管理职能的形成背景及特点；

•资本主义时期不同发展阶段公共管理职能的形成背景及其特点；

•社会主义中国计划经济时期公共管理职能的特点及其在新时期的发展趋势；

•市场经济条件下公共管理职能存在的依据，基本任务与运行限度。

第一节公共管理职能概述

一、公共管理职能的内涵及其形成原因

（一）公共管理职能的一般内涵

所谓职能，指特定组织基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所能发挥的功能作用的统称，它是职责与功能的统一。

公共管理职能则是指特定环境下，公共管理部门在社会公共产品与服务的管理过程中所承担的基本职责与所具有的功能作用的统一体。

具体理解：

1.公共管理职能的实施者是整个公共管理系统，包括以政府行政机构为核心的各类公共管理组织。

2.公共管理职能得以实施的依据，是国家或社会通过某种途径赋予给公共管理组织以某种特定权力或者权威。其中，对于各种类型的政府机构而言，国家往往要通过宪法和法律的形式赋予它们一定的公共管理权力，就当代政府而言主要是行政权力。

一些社会性公共管理组织往往并不具有实施公共管理的正式权力，而是依赖由于某种特定因素而自发地形成的权威来运行的。例如，各种社会慈善机构与志愿者组织，它们行动的权威恰恰来自于它们自身扶贫助弱的种种慈善行为自身及社会对它们的认同与信任。

3.公共管理职能的内容涉及公共管理系统对一国公共产品与公共服务进行管理的全部事务，诸如国防、公安与内政、环境保护、文化、教育、医疗卫生和福利保障等。

4.公共管理职能也是公共管理组织特定功能作用的一种反映。

5.公共管理职能是一个独立、完整的体系。

由上可见，公共管理职能与通常所说的政府职能是既有联系，又有区别的两个不同的概念。政府职能是公共管理职能体系的一个核心构成部分，随着社会日治能力的不断加强和政府职能社会化改革在各国的展开，公共管理职能越来越超出政府职能的范围o

（二）公共管理部门及其职能的存在原因

首先，公共管理部门及其职能体系的存在是社会分工发展到一定程度的必然要求。

其次，公共管理部门及其职能体系的存在也是当代各国社会与市场经济发展的基本要求。

第三，公共管理部门及其职能体系的存在，尤其是其存在状况还与特定社会的自治能力密切相关。

二、公共管理的程序性功能

（一）决策。公共部门的决策职能主要包括确立目标、发现问题、设计方案、最终方案的抉择与实施等一系列基本步骤与内容。

（二）组织。具体地，组织职能一般包括组织结构设计、人员配备与力量整合等基木内容。

（三）领导。公共部门中的领导者运用领导职能，通过指挥人们的行为、沟通人们之间的信息、增强相互间的理解、统一人们的思想和行为，激励每个成员日觉地为实现组织目标而共同努力。具体地，领导职能又包括指挥、沟通、协调及激励等基本职能活动。

（四）控制。公共部门控制职能的发挥一般包括确定标准、衡量成效与纠正偏差三个步骤。

三、公共部门的任务性职能

（一）经济职能

1.宏观调控职能。所谓宏观调控，主要指对整个国民经济进行的总量管理，包括制定国民经济计划和各种重大的国民经济政策、保持社会总需求和总供给的平衡、适当调整社会产业与区域结构、保持国民经济的适度增长和良好的经济投资环境，加强水利、电力交通、邮电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，促进国内外市场体系的形成和发展，等等。

2.微观管理职能。在这里，公共组织微观经济管理主要指作为市场主体存在的各类公共组织，如公共企业、公司等单个经济主体所从事的与公共产品与服务的生产和经营有关的管理活动。

（二）政治职能

1.民主建设。

2.社会治安。

3.国家安全。

（三）社会职能

1.提供社会保障。

2.促进公正的收入分配。

3.环境保护。

（四）文化职能

文化职能是在公共管理职能中比重II益增加的重要组成部分，它涉及到科技、教育、文化、卫生、体有、广播电视与出版等各个方面。经济和文化是人类文明发展的两大支柱，前者主要涉及物质文明的进步和发展，后者则主要涉及精神文明的进步和发展。两者相辅相成、互相促进。

第二节公共管理职能的历史演变

一、传统社会的公共管理职能

所谓传统社会，有时也称为前资木主义时期，一般包括原始社会、奴隶社会与封建社会三个发展阶段。

原始社会的公共管理职能极其简单：肖先，其公共管理职能大多数都是与谋取生活资料的生产劳动直接相关，主要是进行劳动分工。其次，不存在专门的公共管理组织或职能。最后，其职能的运行方式是习惯化、非强制性的。

前资木主义国家时期的公共职能体系存在3个基木特征：

（1）公共管理职能体系的重心相当清晰，即是以政治统治职能为中心。奴隶主或封建主贵族通过强化政治镇压职能和国家安全职能，对内镇压广大被统治阶级的反抗，对外抵御或实施侵略，以维持本阶级的政权与经济统治地位。

（2）包括经济、文化职能在内的社会事务管理职能十分薄弱。这也是由其落后的社会经济基础，即自然经济基础所决定的。

（3）公共管理职能体系的运行以国家暴力手段的镇压为主要特征，这是与其公共职能体系的基本结构相一致的，也是由其社会矛盾的对抗程度所决定的。

二、西方国家公共管理职能及其变迁

根据其内在特点，西方国家公共管理职能的发展可划分为3个不同阶段。

（一）自由放任主义

具体地，这一时期的公共管理职能体系呈现以下特点：

（1）政治职能仍然占据中心地位。这主要是运用国家机器保卫国家安全和必要的社会法律秩序。但与此同时，一些有关公民政治与社会权利的法律，尤其是宪法得到制定与实施，使得民主政治职能也得到前所未有的发展。

（2）在经济与社会职能方面，奉行自由放任主义政策，公共部门基本上起着维护社会与市场秩序的“守夜人”角色。

（3）出于对整体利益的考虑，公共部门应该向社会提供某些类型的“公共商品”。早期资本主义公共管理职能体系中己经包含了一些积极的社会管理职能。

（二）国家干预主义

从19世纪末一直到20世纪70年代末，资本主义进入垄断主义时期。在这一历史阶段，西方各国政府对其公共部门的职能体系进行了全面的改革与调整，具有以下一般特点：

（1）政府权能体系迅猛扩张，“行政国家”取代“守夜警察”成为各国政府职能体系发展的主流趋势。

主要由于自由市场自身发展所导致的垄断问题与社会财富的“马太效应”的产生，这一方面使得自由放任的资本主义再也无法仅仅凭借市场的自动调节来促成社会资源的有效配置并推动生产力与国民财富的不断增长，另一方面也使得社会矛盾，主要是劳资矛盾迅速激化。其结果是以经济危机为核心的政权与社会秩序危机的持续加深，其集中表现是全球性经济危机与两次世界大战的爆发。

（2）各国公共部门政治职能总体上进一步得到加强。

由于经济与社会矛盾的普遍激化，为了维持必要的政治与法律秩序，西方各国的政治统治职能普遍得到加强，其中，以德国与口本为首的国家甚至一度走上了法西斯恐怖统治的极端道路。至于政治民主职能，除了美国等极少数国家可能例外之外，在西方各国总体上有所削弱。

（3）在经济与社会职能方.面，各国普遍采取了积极干预的职能模式。

面对自由市场竞争所无法避免的神种经济与社会危机，西方各国口益意识到放任主义的局限性。凯恩斯主义的兴起更是要求各国政府采取积极的干预主义政策以解决经济发展、就业与社会福利等前所未有的公共价值目标问题。尤其是在二战之后，大多数西方国家都实施了全面的福利政策，为公民提供“从摇篮到坟墓”式的福利保障。

（三）新古典主义

干预主义公共管理职能模式发挥了积极的正面效用，成为促成战后西方各国社会经济持续二三十年“繁荣”的一个重要因素。然而，它也存在系列问题：

首先，它试图将政治置于经济之上，将国家集体置于社会个人之上，这与西方社会的个人主义价值取向是相违背的。因此，一旦条件允许就很难获得广泛的政治支持。