我国基本养老保险的公平原则及衡量指标体系_吴开明

治理现代化
： ／ ｄ ｏ ｉ １ ０． ３ ７ ８ ２ ． ｉ ｓ ｓ ｎ ． １ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３． ２ ０ １ ４． ０ ４． ０ ９ ｊ
我国基本养老保险的公平原则 及衡量指标体系
吴 开 明
［ 摘 要 ］ 为了探究衡量我国基本养老保险公平状况的办法 ， 本文阐述了 公 平 的 内 涵 与 一 般 原 则 ， 回顾了西方国家基 探讨了我国基本养老保险公平的现实基 础 ， 在此基础上提出适应我国国情的基本养 本养老保险公平原则 ， 老保险 公 平 原 则 ， 以此为依据， 着重从资格公平、 缴费公平、 待遇公平和补助公平四个维度， 提出了制度统 实际缴费负担指数、 基本生活保障率、 缴费超额回报率、 消费超额补助率等一系列可量化的指标， 构 一率 、 建了衡量我国基本养老保险公平状况的指标体系 ， 并澄清了时 下 实 践 中 的 一 些 误 区 ， 为从宏观上测度我国 基本养老保险公平程度和进行非公平矫正提供借鉴和参考 。 ［ 关键词 ］ 基本养老保险 ； 公平原则 ； 衡量指标 ［ （ ） 中图分类号 ］Ｆ 文献标识码 ］Ａ ［ 文章编号 ］１ ８ ４ ２． ６ ［ ０ ０ ６－０ ８ ６ ３ ２ ０ １ ４ ０ ４－０ ０ ５ １－０ ６

作者 ： 吴开明 ， 湖南大学经济与贸易学院博士研究生 、 湖南省社会保险管理服务局副局长 ， 长沙 ４ １ ０ ０ ０ ４
２ ０ １ ４ 年第 ４ 期 总第 ３ ４ ６期
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定的补偿和 照 顾 。 这 是 对 经 济 社 会 发 展 历 史 正 反 两 方 面 新政 ” 通过扩大政府权力解决市场失 经验的总结 。 罗斯福 “ 灵、 建立社会保障和救济制度 、 采用累进税率缩小贫富差距 等措施 ， 使 资 本 主 义 国 家 走 出 衰 退， 并步入增长的黄金时 代 。 其后的西方 社 会 意 识 形 态 ， 不管是新自由主义还是保 守主义 ， 均认为偏向弱者的再分配是平衡自由竞争 、 维持社 ， 会制度的 “ 必要的善 ” 其争执点仅仅在于再分配的程度 。 （ 三） 再分 配 的 幅 度 需 要 考 虑 整 体 效 率 。 倾 向 弱 者 的 再分配幅度应该怎么确 定 ？ 幅 度 过 小 可 能 达 不 到 公 平 ， 幅 度过 大 则 可 能 趋 向 于 绝 对 的 平 等 ， 破 坏 效 率 和 市 场 自 由。 “ 阿瑟 · 奥肯指 出 ， 对效率的追求不可避免地产生了各种 ， “ 因 此， 在 平 等 与 效 率 之 间， 社会面临着一种抉 不平等 ” ［ １］ 。 择” 主流经济 学 认 为 ， 公 平 和 效 率 是 互 补 的 关 系， 都很 重要而不能相互替代 。 当 公 平 和 效 率 存 在 冲 突 的 时 候 ， 解 决之道不可避免地存在公 平 和 效 率 某 种 程 度 的 妥 协 ， 即牺 牲一定程度的公平换取效 率 ， 或者牺牲一定程度的效率换 取公平 。 具体幅度的把握 ， 则应是使公平和效率之间达到 相当的均衡 。 二、 我国基本养老保险的公平原则探讨 我国基本养老保险制 度 是 从 西 方 借 鉴 引 入 的 ， 虽然西 方国家的 经 验 具 有 诸 多 普 适 性 ， 但我国有自身的特殊国 情， 只 有 将 西 方 理 论 与 我 国 具 体 实 际 相 结 合， 才能理清适 。 应我国国情的基本养老保险公平原则 （ 一） 西方国家基本养老保险公平特征 从１ ９ 世纪 ８ ０ 年代德国率先建立社会保障制度 以 来 ，
西方国家养老保险制度已 历 经 一 百 多 年 的 发 展 ， 总体上体 现出如下公平特征 ： 覆盖的广泛性 。 西 方 国 家 养 老 保 险 实 践 中 ， 制度覆 １． 或 接 近 于 全 体 大 多 数 公 民。虽 盖范围普遍及于全体公 民 、 然西方养老保险制度最早 源 于 对 部 分 群 体 、 主要是劳工群 但二战以后 ， 西 方 国 家 基 本 上 已 将 所 有 公 民， 包 体的保障 ， 括雇员和自我雇佣人员 ， 纳 入 了 覆 盖 范 围。这 既 和 福 利 国 家理论在西方国家的盛行 有 关 ， 也是以个人权利为基础的 西方政治体制在社会领 域 的 自 然 发 展 。 国 家 通 过 立 法 ， 强 制符合条件的雇主和雇员 参 加 基 本 养 老 保 险 ， 履行法律规 定的缴费义务 。 目前主要 西 方 国 家 中 ， 国家主导的基本养 老保险覆盖面均达 ９ 享有基本养老保险已被视为 ０％ 以上 ， 公民的基本权利之一 。 规则的同质性 。 不 管 是 福 利 型 养 老 保 险 国 家 ， 还是 ２． 都力 求 用 同 一 种 养 老 保 险 制 度 规 则 保险型养老保险国家 ， 来适用于各个社会群体 ， 而不是按照群体分类建立不同的 养老保险制 度 。 英 国 、 瑞 典、 加 拿 大、 新加坡等国的基本养 。 、 老保险制度适用于所有公民 法国 德国等国家 ， 由于政府 公务员等群体的养老保险制度早于社会基本养老保险制度 目前仍是分开运转 。 另有一些工作收入较低的群体 ， 建立 ， 或者特殊群 体 如 农 民 等 另 有 福 利 政 策 或 保 险 制 度 予 以 保 但总体人数较少 。 据学者观察研究 ， 公务员养老和普通 障， ［ ］ ２ 国民养老制度 融 合 是 全 球 养 老 金 制 度 改 革 的 总 趋 势 。 目 前各国也正 在 积 极 向 制 度 统 一 的 方 向 改 革 。 如 美 国 ， 已改 革成公务员既 可 以 选 择 参 加 公 务 员 独 立 养 老 保 险 、 又可以 参加全国统一养老保险的制度 ， 就是这种趋势的例证 。 权利的平等性 。 主 要 指 的 是 参 保 个 体 的 权 利 平 等 。 ３． 一是平等进入养老保障 。 在 福 利 型 养 老 保 险 制 度 中 ， 这种 平等主要体现为不设置制 度 准 入 障 碍 ， 所有享有公民权的 个人 ， 均 自 动 进 入 养 老 保 险 制 度， 享有领取养老待遇的权 利， 如英国和 瑞 典 。 在 保 险 型 养 老 保 险 制 度 设 计 时 ， 则充 分考 虑 社 会 各 群 体 的 缴 费 能 力 ， 设 计 多 样 化 的 缴 费 基 数， 使绝大多数人都有进入制 度 的 能 力 ； 对于没有收入来源的 则用免缴的方式 帮 助 其 进 入 制 度 。 二 是 平 等 履 行 少数人 ， 缴费义务 。 除照 顾 性 的 免 缴 外 ， 一 切 参 加 制 度 的 个 人， 均 有按照本身收入水平缴纳 养 老 保 险 费 的 义 务 ， 这种义务具 有强制性 ， 不因身份和职 业 等 客 观 因 素 免 除 。 三 是 平 等 享 有养老待遇 。 主 要 体 现 在 参 保 者 的 养 老 金 水 平 和 其 缴 纳 的养老保险费之间 ， 有一 个 特 定 的 规 则 进 行 计 算 。 这 种 计 算方式平等地适用于所有 参 保 者 ， 养老金计算不再受退休 前的社会荣誉 、 贡献 、 知识水平等因素的影响 。 偏向弱者 的 再 分 配 性 。 向 社 会 竞 争 中 的 偏 弱 一 方 ４． 是 西 方 国 家 养 老 保 险 制 度 普 遍 遵 循 的 原 则。 进行 再 分 配 ， 在缴费付出和养老金收入 上 ， 各国普遍考虑较低收入者的 缴费能力和 生 活 需 要 。 在 缴 费 方 面 ， 如 英 国 规 定， 低于一 定收入的参 保 者 可 以 不 缴 纳 保 险 费 而 享 有 同 样 待 遇 。 在 缴费和待遇关联制度中 ， 绝大多数国家都设置了最高缴费 工资上限 ， 以 防 高、 低 收 入 者 养 老 金 差 距 过 大。 在 养 老 金 计算上 ， 除福利型保险国家 所 有 公 民 一 律 领 取 定 额 养 老 金 外， 在缴费和收入关联国 家 中 ， 也 充 分 考 虑 保 护 低 收 入 者。 如美国的养老金相对工资 水 平 累 退 原 则 、 大多数国家计算 、 以 养老 金 时 采 用 复 合 原 则 考 虑 参 保 者 的 家 庭 经 济 情 况 ， 及普遍存在 的 失 去 劳 动 能 力 养 老 金 和 遗 属 养 老 金 等 。 政 并在税 府对基本养老保险普遍都 有 数 额 巨 大 的 财 政 补 贴 ， 收征缴中对 低 收 入 者 予 以 倾 斜 。 如 美 国 社 会 保 障 税 对 个 体业主设置最低起征点 。 （ 二） 我国基本养老保险公平的现实基础 独特的制 度 模 式 。 我 国 基 本 养 老 保 险 采 取 的 是 社 １． 会统筹与个人帐户相结合 的 模 式 ， 这是世界上首创的一种 。 ， 新型制度模式 一方面 这 一 制 度 采 取 由 国 家 、 单位（ 或集 体） 和个人共同筹资的模 式 。 这 意 味 着 在 养 老 待 遇 的 分 配 上存在两个层次 的 再 分 配 ： 一 是 对 国 家、 单位（ 或 集 体） 出 资的再分配 ； 二是对个人 缴 费 的 再 分 配 。 第 一 个 层 次 的 分 配具有 “ 福利 ” 分配性质 ， 应该在兼顾效率的基础上更多地 。 体现公平 第 二 个 层 次 的 分 配 不 但 是 对 初 次 分 配 的 再 分 配， 而且是对个人 所 缴 “ 保 费” 的 再 分 配， 除了应关注公平 。另 一 方 面， 要兼顾其 “ 双重效率 ” 这 一 制 度 模 式 下， 社 外， 会统筹资金由政府统一管 理 运 用 ， 个人账户基金作为个人 养老储蓄 。 退休人员的养 老 金 一 部 分 来 源 于 社 会 统 筹 ， 一 。 ， 部分来源于本人个人账 户 的 积 累 这 意 味 着 公 平 与 效 率 兼顾是这一制度模式的内在要求 。 法定的制度目 标 。 保 障 退 休 者 的 衣 、 食、 住、 行等基 ２． 本生 活 消 费 需 求 ， 是 我 国 基 本 养 老 保 险 制 度 的 根 本 目 标。 这一 “ 保基本 ” 的制度目标 ， 不但多次写进从中央到地方的 各级文件 中 ， 而且以法律条文的形式写入了《 社会保险 。 根据这一 法 定 目 标 ， 法》 如果将基本生活消费需求分为 “ 保基本消 费 ” 和“ 超 基 本 消 费” 两 档 的 话， 则对所有退休 包括缴费能力很低的弱势 群 体 实 行 “ 保基本消费” 成为 者、 制度底线 。 要实 现 这 一 目 标 ， 一 方 面， 必然要求充分照顾 低收入阶层的缴费负担 ， 确保除社会救济对象以外的其他 所有弱势群体都 有 能 力 参 保 缴 费 ， 这是“ 保 基 本” 的 前 提； ， 另一方面 必然要求在养老 待 遇 分 配 过 程 中 加 大 向 弱 者 倾 使那些即 使 缴 费 额 很 低 的 弱 势 群 体 也 能 斜的再分配力度 ， 。 得到基本生活保障 ， 确保 “ 底线公平 ” 特殊的现实国情 。 首先 ， 我国是社会主义国家 ， 实现 ３ ． 社会公平正义 、 坚持共同富裕是社会主义制度的内在要求 。 “ 如果富的愈来愈富 ， 穷的愈来愈穷 ， 两极分化就会产生 ， 而 ［ ］ ３ 。 社会主义制度就应该而且能够避免两极分化 ” 这决定着 我国基本养老保险应充分关注公平 。 其次 ， 由于自然条件 、 历史原因和政 策 照 顾 等 因 素 影 响 ， 我国经济社会发展中还 存在广泛的不 平 衡 ， 集 中 表 现 在 城 乡 差 距、 区 域 差 距、 行业 “ 差距偏大 。 为 此 ， 十 八 大 报 告 指 出， 初次分配和再分配都 。 这决定着我国 要兼顾效率和公平 ， 再分配更加注重公平 ” 基本养老保险 更 应 突 出 再 分 配 功 能 ， 特别是适度加大偏向 我国现在处于并将长期处于社 弱者的再分 配 力 度 。 再 次 ， 会主义初级 阶 段 。 如 果 不 顾 现 实 情 况 ， 一味追求超出国力 ， 而过高的待遇水平 ， 甚至 “ 泛福利化 ” 势必造成成本转嫁 、 使 制度陷入不可持续发展的困境 。 这决定着我国基本养老保 。 险目前尚只能以 “ 保基本 ” 为目标 ， 强调 “ 底线公平 ” （ 三） 我国基本养老保险应该遵循的公平原则 通过对西方国家经验 和 我 国 现 实 基 础 的 分 析 ， 可以发 现我国基本养老保险应该 遵 循 的 公 平 原 则 主 要 有 ： 一是资 格公平 。 制度规则平等地 适 用 于 所 有 公 民 ， 不会对单个个 每个公民平等享有与其履ຫໍສະໝຸດ Baidu 体或某类人群设置资格限 制 ，
基本养老保险公 平 问 题 是 社 会 各 界 高 度 关 注 的 当前 ， 双轨制 ” 广 受 诟 病 的 背 景 下， 城乡居民养老 热点问题 。 在 “ 保险制度的建立 ， 虽然从 “ 制度全覆盖” 的角度显著促进了 公平 ， 但进一步使 我 国 基 本 养 老 保 险 体 制 演 变 成 了 “ 三轨 。 党的十八 届 三 中 全 会 指 出 ， 制” 要建立更加公平可持续 的社会保障制度 。 那么 ， 我国基本养老保险应该遵循哪些 公平原则 ？ 如 何 衡 量 其 公 平 状 况 ？ 无 疑 是 需 要 深 入 研 究 探讨的重要问题 。 一、 公平的内涵与基本原则 亚里斯多德 认 为 ， 公正是一切“ 善” 的 源 头， 政治学上 “ ” 。 的 善 就是 公 平 正 义 马 克 思 主 义 经 济 学 和 西 方 经 济 学 两大理论体 系 均 对 公 平 问 题 作 了 大 量 研 究 。 在 众 多 公 平 理论观点中 ， 可以发现促进 或 维 护 公 平 主 要 应 该 遵 循 如 下 基本原则 ： （ 一） 机会平等是社会公平的基础 。 这一认识不仅突出 表现在马克思主义公平观 、 罗尔斯公平观中 ， 也包含在自由 “ 机 会 平 等” 是市场经 主义公平观 里 。 西 方 经 济 学 理 论 中 ， 济的默认前提 。 从凯恩斯到弗里德曼 ， 再到罗尔斯 ， 均在保 障社会成员的机会平等上存有共识 。 马克思主义更是将人 与人之间的平等 、 人本身的自由作为人类自身的目的 。 （ 二） 再分 配 应 向 弱 者 倾 斜 。 由 于 个 体 在 先 天 条 件 和 后天 因 素 上 的 不 同 ， 当 其 平 等 地 参 与 市 场 竞 争 时， 在财富 。 分配上仍会 不 可 避 免 地 产 生 不 平 等 的 结 果 这 种 不 平 等 的产生 ， 往往 是 个 人 无 法 主 动 选 择 的 结 果 。 因 此 ， 需要利 用再分配的手段 ， 对这些居 于 弱 势 地 位 的 社 会 成 员 进 行 一