超大型城市基层治理的“北京经验”——北京基层治理体制机制创新

2018年11月14日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第五次会议。

会议审议通过了《“街乡吹哨 部门报到”——北京市推进党建引领基层治理体制机制创新的探索》，指出：推动社会治理重心向基层下移、把基层党组织建设成为领导基层治理的坚强战斗堡垒，是党的十九大提出的重要任务。

2018年3月以来，北京市委以“街乡吹哨 部门报到”改革为抓手，把“街乡吹哨 部门报到”列为全市“1号改革课题”，积极探索党建引领基层治理体制机制创新，聚焦办好群众家门口事，打通抓落实“最后一公里”。

让最了解群众诉求的街乡基层一线，发出解决问题的集合令，各部门共同响应、服务群众。

通过赋权、下沉、增效，推进基层治理体制机制创新，切实做到民有所呼、必有所应。

北京在推进“街乡吹哨 部门报到”改革过程中，创造出破解基层治理难题的街巷长和小巷管家制度。

这一制度是落实习近平总书记关于“城市管理要向街巷胡同延伸,在精细处见功夫”重要指示精神的科学举措。

经过近两年来的实践，街巷长和小巷管家共发现、上报、解决了近30万件城市管理和环境建设问题，特别是发动和带动广大群众踊跃参与街巷环境整治提升实践。

为进一步宣传北京创造的可推广、可复制的街巷长和小巷管家制度经验，本刊邀请专家学者和实践者撰写文章，深入剖析街巷长和小巷管家制度的内涵，总结北京经验，供实践者参考。

聚焦“街乡吹哨 部门报到”□ 本刊编辑部——北京基层治理体制机制创新地锁等群众反应强烈、执法程序简单的环境问题，发挥“小微执法”精准快的优势，实现背街小巷环境问题的全面监管、快速响应、高效处理。

——责任公示机制。

在街巷明显、适当的地方设立美观、简约，易识别的街长巷长公示牌。

公示内容包括：街巷长姓名、职责、联系方式等管理信息，以及街巷二维码、公共设施维护等服务信息内容，方便市民反映问题和公开监督。

（三）街巷长工作职责街巷长的工作职责，概括起来主要有知情、监督、处置和评价等四项主责。

一是知情。

街巷长需要掌握和熟悉责任街巷的基本信息和各方面情况，熟知街巷内的环卫、绿化、物业等专业作业队伍，公安、城管、工商等综合执法力量以及和各类协管员、网格员、小巷管家、物业服务人员情况，熟知环境整治提升“十有十无一创建”内容、精细化管理要求，以及城市管理领域的相关政策法规，了解责任街巷内环境整治提升进度及影响街巷市容景观、环境秩序的问题情况。

二是监督。

街巷长要履行巡查责任，对责任街巷开展常态化巡查，及时解决日常巡查中发现的问题，需要协调相关部门做好协调沟通，对短期内不能解决的重点难点问题报街道街巷长办公室，并跟进问题办理。

三是处置。

街巷长对综合执法部门的履职情况、专业作业队伍的作业情况和各类协管员、网格员、小巷管家、物业服务人员的工作情况进行监督，每月对其履职情况进行评价，并反馈至街巷长办公室，教育、劝阻各类违法违规和不文明行为，对不服从劝导的行为，及时向执法部门进行反映。

四是评价。

积极走访街巷内商户、驻区单位、居民群众，收集意见建议。

配合街道、社区、网格小组搞好街巷居民公益事业和公益活动，协助街道、社区加强居民自治管理，宣传动员区域内社区居民、小巷管家等各种力量参与街巷治理。

二、北京街巷长制创新的基本经验一年多来，在市委坚强有力的领导下，市、区、街（乡）各级政府坚决贯彻“四个中心”的城市战略定位，从首都政治站位高度，积极落实市委“街乡吹哨 部门报到”实施方案，全力推进街巷长制工作，积累和形成了具有北京特色的治理经验。

——构建党建统领综合协调的领导体制。

一是以党建统领街巷长制工作，充分发挥各级党组织的领导作用。

二是建立区街两级主要领导负总责、综合协调的领导机制，实施推行街巷长制，统筹协调各方面的工作。

三是坚持制度先行，通过建章立制实现对街巷长工作的统一领导，制定“街巷长制实施意见”“街巷长管理办法”“考核办法”等管理政策，统一指导和规范街巷长工作。

——坚持扎根基层服务群众的基本定位。

一是坚持扎根基层。

街巷长不是“官职”，不占编制，坚持扎根在街乡基层，这就是街巷长的基本定位。

二是坚持服务群众。

三是治理成效，更注重群众感受。

——把筑牢队伍基础建设摆在突出位置。

一是精心组织，选拔精兵强将担任街巷长。

二是加强培训，提升街巷长的履职能力。

三是强化激励考核，不断优化街巷长队伍。

——不断优化和细化街巷长工作流程。

一是明确了街巷长在街道管理组织创新流程中的枢纽地位。

二是理顺了街巷长与专业部门、网格部门等执法管理部门的工作关系。

三是明确了街巷长为驻街巷单位、商户、居民服务的工作程序。

——多元主体协同治理实现公众广泛参与。

一是发挥多元主体协同治理，实现街道事务社会共治。

二是发挥街道理事会、物业公司、小巷管家、志愿者作用，实现基层区域自治。

三是通过项目化运作，实现基层治理创新。

——拓展街巷长服务范围打造创新服务链。

一是拓展街巷长服务范围和领域。

二是打造创新服务链，将街巷长制延伸到“小巷管家”。

——努力营造街巷长良好的工作环境氛围。

一是加强舆论宣传引导，营造良好的环境氛围。

二是加强思想培养和业务指导，营造良好的工作氛围。

三是加强组织关怀，建立良好的保障体系。

三、北京街巷长制的理论和实践创新价值北京街巷长制的探索和实践过程，是在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下城市“精治共治法治”理念在北京基层治理的生动实践过程；北京街巷长制取得的重大成就，是倡导实践创新、尊重群众首创精神、坚持以人民为中心理念的具体体现；北京街巷长制实践中形成的宝贵经验，是党和政府、各级干部和人民群众贯彻落实十九大精神在城乡基层治理创新中创造的共同价值。

街巷长制是对现代治理理论的创新和发展，是超大型城了为民办事的效率，使街巷社区的环境问题得到及时有力的整治，是公共服务流程再造。

街巷长积极回应群众关心城市建设、关爱美好家园的热情，让群众对生活环境更加满意、心情更加舒畅。

第二，街巷长制创新地解决了过去城市管理体制机制的深层次矛盾，简化了服务流程。

能够做到及时发现问题、随时解决问题、遇到问题有人找、反映问题有地儿找。

街巷长制整合了条块资源，完善了网格化服务管理体系与物业管理的衔接机制，融合了社会组织力量，完善了长效管理机制，使问题处理流程简单化、直接化、效率化、专业化，实现了城市管理执法的联动化、小街小巷管理的长效化、社区居民服务的精细化，同时在基层治理中引入项目管理、社会组织介入和网格化治理等多种方式，实现了基层治理机制的重大创新。

（三）构建社会协同，形成共建共管共享治理新格局党的十八届三中全会提出“国家治理体系和治理能力现代化”“创新社会治理体制”要求后，“治理”已上升为国家战略，治理问题也是我国各级政府在改革中着重思考的问题。

全球治理委员会对“治理”的定义，是指个人与公私机构管理其自身事务的各种不同方式之总和；是使相互冲突或不同利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。

这个定义表明，治理是一个协调各利益主体并使之产生联合行动的过程，治理既涉及公共部门，也包括社会组织、公众和私人部门等。

国内相关治理理论研究和实践表明，我国城市社区治理呈现多元主体共同参与状态，但多元主体在社区治理实践中处于总体分散、局部协作的状态，需要推进社区从分散治理向协同治理转变（胡小君，2016）。

我国不少城市社区在治理过程中，同时面临行动效率降低、主体责任模糊与行动整合困难、治理主体间的权力分层和权力压迫等多重困境（冯猛，2013）。

如何破除社区治理中的困境，推动社区治理向协同、合作、高效方向发展？街巷长制就是一个很重要的制度创新，它创新和发展了社会协同治理理论。

其理论和实践价值在于：第一，确立了街巷长在基层治理体系中的枢纽地位。

基层环境治理涉及市政、工商、城管等诸多部门，每个部门都有自己的职责界定，同时也存在管理不到位的问题，这就形成了一些环境治理的“飞地”和盲点，也就会出现某些问题没有部门承担责任、得不到及时解决的现象。

街巷长制的实行能够避免此类情况的发生，街巷长制有效解决了城乡环境卫生、绿化美化、市容秩序“谁来管、管什么、如何管、管不好怎么办”的问题，明确了协同治理的主体责任。

第二，街巷长制强调协商、协同、共治，实现了由分散治理到协同治理的深刻转变。

通过调动群众积极参与社区治理，让城市管理更加精细化、治理更加精准化，有利于政府与群众形成合作共事的关系，共同承担对社会公共管理事务的责任，激发与培育社会协同治理的多元化主体，充分调动与发挥公众参与社会治理的能动作用。

街巷长制实施后，以前马路边、胡同里各种私搭乱建、占道经营，现在治理后，每条街巷秩序良好，既干净又敞亮。

比如，位于通州区台湖镇的玉甫上营村地处交通要道，曾经这里脏乱的路面、乱停的车辆如今都已不见，取而代之的是宽敞的马路、整洁的街面、栽有鲜花绿草的盆栽点缀在路旁。

第三，街巷长制较好地解决了协商治理中常见的分散治理、效率低下问题。

针对我国基层治理中常见的局部协作、总体分散以及主体责任模糊、效率低下等客观现实问题，街巷长制探索社会协同治理，解决了政府“碎片化”“部门化”“低效化”等问题。

街巷长制发挥了街巷长在街乡治理体系中总揽全局、协调各方、服务群众、高效运作的独特作用，把协商治理提升到一个全新的水平。

（四）推动公众参与，实现街巷治理事务区域自治党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局在我国基本形成，公众参与的制度框架基本建立。

我国《城市居民委员会组织法》《村民委员会组织法》《环境保护法》《环境影响评价法》《城乡规划法》等法律确立了各领域的公众参与制度。

公众参与制度就是要保障公众有序、有效地参与社会事务的管理。

它既是社会事务管理科学化的客观要求，也是社会主义民主政治的必然要求。

街巷长制对于推进公众参与制度建设的价值在于：第一，街巷长制实现了居民参与街巷层面事务的全面管理。

过去，我国公众特别是社区居民参与公共事务管理的自觉性、主动性以及理性化程度较低，参与意识较为薄弱。

街巷长制激发了居民参与意识，公众参与的积极性、参与的效果大为提升。

第二，街巷长制为居民参与基层公共事务管理提供了一条现实可行和低成本的渠道。

居民的意见、诉求和建议可直接通过街巷长渠道及时得到反映、呈现和反馈。