农村普惠金融

发展农村普惠金融的问题与对策研究

随着经济和科技的迅速发展， 普惠金融正在逐渐作为一种被边缘化的金融体系取代微型 金融， 并融入国际金融体系。与城市相比，我国农村金融仍处于相对薄弱的环节， 农村金融 市场的建设尚不成熟， 金融服务质量和数量难以满足农村发展的需要， 农村小型企业以及农 民个体的融资、 贷款仍然相对困难， 农村金融市场供需矛盾突出， 如何为农村提供有效的融 资服务是当前迫切需要解决的问题。农村金融体系的建设和完善是当前解决农村“融资难” 和“融资贵”等问题的迫切需要。普惠金融拥有融资快、低成本、小型化的特征，对于为农 村低收入群体和农业经营主体提供便利高效的融资渠道具有良好的功效， 尤其是在当前大数 据和互联网技术广泛普及的背景下， 普惠金融能够以更加灵活多样的方式广泛深入农村小生 产经营组织，为农村发展服务。

一、现状和问题

近年来我国采取多种方式加强对农村的金融体系改革， 旨在构建以支农、 惠农为目的的 功能健全、 运转高效的农村金融市场，为农村经济振兴、 农民收入改善提供有力的支撑。随 着农村普惠金融的发展和农村金融机构的建设， 农村金融服务不断得到改善， 金融行业参与 主体日趋多元化， 金融服务更加丰富和健全， 大大提高了农村金融市场的竞争活力， 并极大 的改善了农村金融市场的面貌。但农村普惠金融体系仍然存在诸多问题：

一）政府过度干预，市场化不足

近年来农村金融机构逐步向商业化运营模式发展， 建是由政府主导的， 因此市场化运作能力相对低下。 有灵活性，应针对不同的客户灵活调整价格（利率） 创新能力， 才能够保障农村金融市场的可持续性发展。 引导， 政府管控相对严格， 使得农村金融市场的竞争活力不足， 金融机构缺少相对宽松的自

主创新的外部环境， 进而导致农村普惠金融市场的运作模式相对僵化， 农村普惠金融的作用 受限。 例如， 政府规定金融机构必须向农村地区投放一定比例的贷款， 这一规定的初衷旨在 保障农村地区的融资流入， 但是， 这一规定在另一方面看却违背了投资多元化的原则，

使得 金融机构不能够通过多元化的投资组合来分散风险， 金融机构用于提供这一比例的贷款， 就会产生逆向选择的问题， 因为金融机构如果想要从这 样一笔贷款中获但是由于我国农村普惠金融体系的构 与一般商品不同的是， 金融产品自身具 ，因此，金融机构需要具备一定的自主

我国农村金融发展过度依赖行政命令 如果同一地区的存款人的防范性储蓄被

利，必须收取更高的利率，从而促使高风险逐步累积。因此，在这样一个封闭的系统中，小型金融组织常常会发生金融生态恶化、资金链断裂的问题，进而导致资本流出农村。再比如，银行贷款利率上限的管制如果不断加强，就会给外部金融机构带来高成本、高风险的问题。此外，农村金融机构过度依赖政府财政资金的扶持，这种非市场化的运营模式具有高风险、高成本的缺陷，更加不利于完善的金融市场的构建。持续的政策性补贴促使商业银行经营成本和风险的容忍度持续扩大，从而导致金融风险无限扩大，并且对政府补贴的依赖一旦产生，更加不利于商业银行通过自主创新提高自身竞争力。另外，政府补贴本身就是对市场正常运行规律的干扰，过度补贴将会严重干扰金融市场正常的运行秩序，甚至滋生腐败、寻租的现象。

（二）农村金融服务数量和质量不足当前我国农村普惠金融在微观层面的改革取得了一定成效，农村金融服务的数量和质量显著提高，但是相对来看仍然处于较低水平。农村金融市场的供需矛盾仍然很突出，农户个体、小型企业的融资需求难以得到满足。从数量上来看，当前我国新型农村金融机构的网点主要分布于发达地区，而部分欠发达地区的农村金融机构的覆盖率长期不足，难以满足各类群体对金融服务的需求。从质量上来看，信贷产品种类和质量不足，发展农村普惠金融的硬件设备落后，金融专业性缺失，金融产品缺乏创新，并且可获得性相对低下，交易成本过高。这种状况严重不利于农村普惠金融的发展。农村金融服务质量的提高一方面依赖于相对宽松的制度环境和市场化的金融市场运作机制，另一方面，要从金融主体内部着手。当前我国农村金融机构缺乏必要的人才和技术支撑，这在一定程度上对金融产品的创新构成障碍。但是，农村金融机构对互联网信息技术的应用不足，使得数字技术对农村普惠金融的助推作用受限。

二、农村普惠金融发展困境的原因

（一）法律法规不健全近年来农村普惠金融得到一定程度的发展，但是由于这种新型金融组织形式进入我国的时间较短，发展尚不成熟，在立法方面仍然不足。对比西方发达国家的实践，许多国家都有专门的法律来保障弱势群体获得金融资源权利，如孟加拉的《乡村银行法》、印尼的《小额信贷法》、美国的《社区再投资法》、《平等信贷机会法》、《农业贷款法》、《农业信贷法》等一系列法律。而我国在这个方面的立法还是空白，仅有的《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》等基本金融法律中也缺乏相应表述。虽然近年来中国人民银行和银监

会对于发展普惠金融出台了一些规范性文件，如《贷款公司管理暂行规定》、《农村资金互助社管理暂行规定》、《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》、《关于村镇银行、贷款公司、农村资金互助社、小额贷款公司有关政策的通知》、《关于小额贷款公司试点的指导意见》等。但这些部门规章的效力层级低，有些只是指导性、临时性的政策文件，零乱复杂，缺乏纲领，权威性和约束力也很有限，难以有效适用。

（二）农村金融基础设施建设不足农村普惠金融体系的构建离不开金融基础设施的支撑。首先，由于农业和农村经济的弱质性，农村金融市场普遍存在高风险、低收益的问题，对资本缺乏吸引力，金融市场参与主体的参与度较低。其次，农村普惠金融的发展在一定程度上受到当前我国宏观经济环境的约束，二元经济的存在是农村普惠金融发展的重要障碍之一，长期以来我国政府政策性投入具有一定的倾斜性，对农村地区的投入严重滞后于城市。加之农村地区自身交通、电力等条件较差，经济基础相对薄弱，导致众多金融机构选择退出农村金融市场，并且部分运作良好、实力较强的农村金融机构在发展壮大之后，选择脱离农村金融市场，向收益更高、风险更低的城市地区发展。从本质上来看，只要城市经济、工业经济中的项目投资平均收益率高于农业经济中的项目平均收益率，农村资金的出逃就不会停止。因此，综合来看，农村金融基础设施建设缺乏一定的内生动力，而过度依赖有限的政策扶持在长期来看可能会导致普惠金融发展的不可持续。农村金融基础设施要依靠市场规律，保障金融服务的数量和质量的供给，只有这样，才能满足农村的金融市场需求。

（三）农村金融体系存在结构性约束

我国农村金融体系存在结构性约束，这在一定程度上对发展普惠金融构成阻碍。一方面，当前我国农村金融体系以股份制、商业化经营模式为主导，这种单一的体系在客观上形成一种结构性约束。股份制商业银行在农村金融市场中占据垄断地位，金融机构的趋利性促使金融资源大量流向低风险、高收益的项目流入，农村经济由于内在的劣势，对金融资源的吸引力较为薄弱，客观上会促使农村金融服务的偏离支农、惠农的目标。此外，单一的金融模式导致新型金融合作组织缺少一点的发展空间，不利于金融市场的竞争活力的加强。另一方面，金融机构与农户之间的信贷供求存在结构性错配的约束。从需求方来看，目前我国农村大部分农户的生产经营模式仍然是分散的传统小农经营模式，在生产性投资方面的资金需求十分有限，并且，农户改善型自建住房或购买住房的借贷资金主要通过自主借款，向正规金融机构贷款的需求更加有限。从供给方来看，农村正规金融机构的贷款服务主要以满足农户的生产性投资需求为主，这就造成农村金融市场的供需出现结构性错配，

业经济的功能被削弱。同时，农村非正规信贷机构如私人钱庄等的出现，也会

农村金融机构服务于农

在一定程度上影响普惠金融的深化。一方面农村非正规金融机构可以以较低的成

本对农户提供信贷支持，缓解农户的信贷约束。在另一方面，非正规金融机构会破坏农户与正规金融机构的信任关系，促使农村正规金融机构和非正规金融机构形成二元对立的市场，不利于农村金融市场的健康运行。