第十四章公共危机管理
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• (2)据公共危机发生的领域，可分为： • 政治性危机：如战争、武装冲突、恐怖主义活动等； • 社会性危机：如社会骚乱、罢工等； • 宏观经济性危机：如恶性通货膨胀或通货紧缩、失业率居高不下等； • 生产性危机：如工作场所安全事故、产品安全事故等； • 自然性危机：如地震、火山、流行性疾病等。 • (3)据公共危机中主体的态度，可分为： • 利益一致型：在危机情境中，所有相关的利益主体具有同质的要求时，就属于
• 3．社会心理学视角 • 皮尔森等(Pearson&Clair) 提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由
关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响 性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体 心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。” • 综合以上观点，我们对危机做出如下定义： • 危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服 务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则， 要求决策者迅速应对以消弭负面影响。 (二)公共危机 • 危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机， 只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公 共危机范畴。 • 它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件， • 可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸； • 可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以 是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。 • 我们得出公共危机的定义： • 公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐 慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共 资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。
• 这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等 多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。
• “突发事件”与“危机” 的区别： • “突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需
要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可 能是公共范畴，也可能是私域范畴； • 危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的 事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全 都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必 是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。 • 然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与 “公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、 2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突 发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处 置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。” • 而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准 之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征； 此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以 某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。 因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公 共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。
• 一、公共危机管理的基本概念
(一)危机
• 关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：
• 1．管理学视角
• 研究危机的先驱查尔斯·赫尔曼认为，他认为危机事件的发 生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策 时间短(是一种特殊的决策过程)。
• 2．公共关系学视角
• 据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他 的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长， 甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必 须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威 胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶 化且无法挽回；该事件具有突发性。
• 3．情境危机理论，或称“危机情境理论” • 其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收
了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类 型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。 • 情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的 威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在 最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图） 该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、 组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史 和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生 影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。
题，使组织回复正常状态，并且修补损害。
•
危机传播则着眼于危机事件前后，组织与公众间的沟通过程，目
的在组织形象的维护。然而，有效的危机管理应涵盖良好的危机传播
过程。
• 危机管理研究的发展历程中，逐渐形成企业危机管理与公共危机管 理两个分支。
• 公共危机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共 资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管 理过程。
•
• 二、公共危机的分类、分级与分期 • (一)公共危机的分类 • (1)据公共危机产生的诱因，可分为： • 外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机； • 内生型危机：指由于内部原因所引发的危机； • 内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国
“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共 危机。
• 2．焦点事件论 • 这是托马斯·伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和
对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件 (焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。 • 一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共 政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色 的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取 相关的改善行为。 • 伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型： • 一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然 灾害； • 另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人 们淡忘，如“9·11”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生 不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引 导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。 • 如2003年3月 20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人 员救治站 。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日， 国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今 年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送 办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。
• (三)公共危机管理
• 危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急 处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任 务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。
•
危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境
监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问
第十四章 公共危机管理
• 第十四章 公共危机管理 • 第一节 公共危机管理概述 • 第二节 公共危机管理的体制 • 第三节 公共危机管理的机制
• 第一节 公共危机管理概述 • 一、公共危机管理的基本概念 • 二、公共危机的分类、分级与分期 • 三、公共危机管理的重要性和必要性
第一节公共危机管理概述
组织的内百度文库 控制程度
危机责任
组织形象
潜在的 支持行为
组织的过去表现 ——危机史 ——关系史
• 4．社会燃烧理论 • 这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。
他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序 向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件 的过程。
• 作为危机管理研究分支的公共危机管理研究领 域，同样出现许多研究视角：
• 可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强 调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性；
• 可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共 危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信 息传播问题；
• 从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府 形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共 关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。
• (二)公共危机的分级
• 不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。 将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验 之一。
• 根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、 严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ 级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表 示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、
较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府 统一领导和协调应急处置工作 。
•
Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级
政府所控制；
• (四)公共危机管理研究的理论
• 学者们从不同的研究视角提出各自的理论观点，较有代表性 的是:
• 芬克(Steven Fink)的阶段分析理论; • 以威廉·班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论; • 托马斯·伯克兰(Thomas Birkland)的焦点事件理论; • 库姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危机传播理论; • 牛文元提出的社会燃烧理论。 • 芬克的阶段分析理论我们将在后面详细论述， • 在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理
论的内容。
• 1．形象修复理论(imageRecoveryneory) • 威廉·班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的
资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产 一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织 必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危 机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不 同战术。 • 五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动； 自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调 责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。 • 班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重 要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情 况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修 复的行动”。。 • 形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注 危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修 复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情 境”的影响。 • 如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。
• 美国“9．11”事件后，公共危机管理在国际范围内引起极大关注， 自2003年“非典”后，公共危机也迅速成为国内社会热点话题与学术 界研究焦点。与国外相比，我国有关公共危机管理的研究起步较晚， 对该领域最初的研究始于政治、尤其是国际政治方面。
• 近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府 危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。
利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸；
• 利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个 以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。
• (4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为： • 结构良好的、结构不良的
• 3．社会心理学视角 • 皮尔森等(Pearson&Clair) 提出一个涵盖较广的定义：“危机是一种由
关键利益关系人所认知且主观经验的情况，其发生几率低，却有高度影响 性和威胁性；由于情况的成因、结果及解决方法均混沌不明，常导致群体 心理共享的经验及信仰价值破灭或丧失。” • 综合以上观点，我们对危机做出如下定义： • 危机是一种突发性的紧急态势或事件，可能对组织及其人员、产品、服 务、资产和声誉造成损害，甚至威胁到社会系统的基本机制和行为准则， 要求决策者迅速应对以消弭负面影响。 (二)公共危机 • 危机类型很多，划分维度不一而足。一般而言，无论哪一种类型的危机， 只要涉及较大规模的公众利益，需要国家公共部门介入处理，便可划入公 共危机范畴。 • 它可以是人为因素诱发的，如2001年美国的“9．11”事件， • 可以是水灾、地震、台风、干旱等非人为自然灾害，如印度洋大海啸； • 可以是生产性危机，如近年频频发生的矿难等生产安全事故，也可以 是自然性危机，如“非典”、禽流感等流行疾病。 • 我们得出公共危机的定义： • 公共危机是严重威胁与危害社会公共利益，并引发社会混乱和公众恐 慌，需要以政府为主体的公共部门介入，运用公共权力、公共政策和公共 资源紧急应对和处理的危险境况和非常事态。
• 这个定义概括了公共危机的发生规模、社会影响、应对主体、处理方式等 多方面内容，并由此将公共危机与一般危机区分开来。
• “突发事件”与“危机” 的区别： • “突发事件”强调事件的影响方式是突如其来的，事先难以预料，需
要紧急处置，突发事件的危害程度可能很大，也可能有限，影响范围既可 能是公共范畴，也可能是私域范畴； • 危机是全过程、全方位地来描述那些突发的可能产生较大破坏损失的 事件，广义的危机定义实际上把灾害、灾难、突发事件、紧急状态等等全 都包括进来。因此，有学者提出，危机必定是突发事件，但突发事件未必 是危机，只有当其具备威胁性、破坏性、不确定性等特征，才会形成危机。 • 然而，当这二者都加上“公共”的限定、转变为“突发公共事件”与 “公共危机”的概念后，其关系有一定的变化。根据2007年8月30日通过、 2007年11月1日起施行的《中华人民共和国突发事件应对法》指出：“突 发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处 置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。” • 而“公共危机”是特殊的危机类型，同样是以“突发性”作为认定标准 之一，但相对“突发公共事件”这个概念而言弱化了“突发性”的特征； 此外，公共危机可以是一起事件，也可以是一种态势，但一般而言，是以 某一事件为契机或导火线，即通过偶然的、独特的突发事件的形式表现。 因此可以说，“公共危机”与“突发公共事件”的内涵基本一致，但“公 共危机”的外延比“突发公共事件”稍微大。
• 一、公共危机管理的基本概念
(一)危机
• 关于危机的基本定义，多位学者从不同角度进行解读：
• 1．管理学视角
• 研究危机的先驱查尔斯·赫尔曼认为，他认为危机事件的发 生通常有三个认定标准：一是突发性；二是威胁性；三是决策 时间短(是一种特殊的决策过程)。
• 2．公共关系学视角
• 据里宾杰(Lerbinger)也强调危机对组织形象的损害，在他 的定义中，危机会(或可能会)损及组织的形象、获利、成长， 甚至影响组织的生存”。他认为，一个事件发展为危机，必 须具备三个特征：该事件对企业造成威胁，管理者确信该威 胁会阻碍企业目标的实现；如果企业没有采取行动，局面会恶 化且无法挽回；该事件具有突发性。
• 3．情境危机理论，或称“危机情境理论” • 其代表人物是美国著名的危机管理专家库姆斯。情境危机理论吸收
了其他学者对危机情境和危机分类的研究，首次将情境理论与危机类 型的研究结合起来，提出应针对不同危机类型选取相应的危机战略。 • 情境危机理论是建立在这样一个假设上：组织的声誉会受到危机的 威胁，通过评估危机情境，并根据该情境选择危机应对战略，能够在 最大程度上保护组织声誉。他提出一个“危机情境模式”，（下图） 该模式中有五个变量：组织的内在控制程度、危机中组织承担的责任、 组织的声誉和形象；危机的严重程度、组织的发展史——包括危机史 和关系史。“组织的内在控制程度与组织的发展史会对危机责任产生 影响，而后再影响组织形象以及之后的潜在支持行为”。
题，使组织回复正常状态，并且修补损害。
•
危机传播则着眼于危机事件前后，组织与公众间的沟通过程，目
的在组织形象的维护。然而，有效的危机管理应涵盖良好的危机传播
过程。
• 危机管理研究的发展历程中，逐渐形成企业危机管理与公共危机管 理两个分支。
• 公共危机管理指以政府为主体的公共部门运用公共权力、整合公共 资源，有效地预防、处理和消弭公共危机的一种动态的、全方位的管 理过程。
•
• 二、公共危机的分类、分级与分期 • (一)公共危机的分类 • (1)据公共危机产生的诱因，可分为： • 外生型危机：指由于外部环境变化带来的危机； • 内生型危机：指由于内部原因所引发的危机； • 内外双生型危机：指由外部环境与内部原因交互作用而产生的危机，如美国
“卡特利娜”飓风事件，首先是由飓风诱发的，后由当局的处理不力而引发了公共 危机。
• 2．焦点事件论 • 这是托马斯·伯克兰在1997年提出的，其理论基础建立在议程设置功能和
对危机事件的公共政策运用上，认为那些“突然发生的、不可预知的事件 (焦点事件)”在促进公共政策讨论方面起重要作用。 • 一个焦点事件有极大的冲击力，能唤起公众的注意力，并且在制定公共 政策方面更容易被人接受。焦点事件在设置公众议题方面有扮演主要角色 的能力，因为媒体对焦点事件的采访能引起公众的广泛关注并促使其采取 相关的改善行为。 • 伯克兰所指的焦点事件有两种主要类型： • 一种是“常规性”的焦点事件，如飓风、龙卷风、暴风雨、地震等自然 灾害； • 另一种是“新型的事件”，即以前从未发生过或者发生时间很久已被人 们淡忘，如“9·11”等恐怖袭击。这种新型焦点事件往往违反常规，产生 不确定性和不可预知性，带来巨大冲击，它逼迫人们以新的态度、新的引 导标准来对待，甚至制定新的法令，由此会对公共政策产生影响。 • 如2003年3月 20日大学毕业两年在广州打工的孙志刚死于广州收容人 员救治站 。引起各大媒体关注、中央下令严查。后来于2003年6月20日， 国务院第381号令，《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》自今 年8月1日起施行。1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送 办法》同时废止。新办法提出了全新的自愿救助的原则，取消了强制手段。
• (三)公共危机管理
• 危机管理是一个动态过程，包括危机前的预警管理、危机中的应急 处理，以及危机后的善后处理，是全方位的管理行为。危机管理的任 务包括四方面的内容：处理事故、控制事态、协调关系、重塑形象。
•
危机管理涉及的是危机策略的设计、危机管理小组的建立、环境
监测、偶发性的规划以及与特定危机有关的管理措施，目的在解决问
第十四章 公共危机管理
• 第十四章 公共危机管理 • 第一节 公共危机管理概述 • 第二节 公共危机管理的体制 • 第三节 公共危机管理的机制
• 第一节 公共危机管理概述 • 一、公共危机管理的基本概念 • 二、公共危机的分类、分级与分期 • 三、公共危机管理的重要性和必要性
第一节公共危机管理概述
组织的内百度文库 控制程度
危机责任
组织形象
潜在的 支持行为
组织的过去表现 ——危机史 ——关系史
• 4．社会燃烧理论 • 这是牛文元在《社会燃烧理论与中国社会安全预警系统》中提出的。
他认为公共危机的发生实际上是社会系统由有序向无序发展，从高秩序 向低秩序退化，从初始状态量变到以后质变，最终爆发突发性危机事件 的过程。
• 作为危机管理研究分支的公共危机管理研究领 域，同样出现许多研究视角：
• 可从管理学的角度强调政府公共管理职能，强 调政府建立、完善公共危机应急机制的必要性；
• 可从传播学角度探讨公共危机发生前后及公共 危机发生过程中在政府、组织、媒体与公众间的信 息传播问题；
• 从公共关系角度出发，强调公共危机对于政府 形象的影响，提倡在公共危机管理过程中借用公共 关系手段进行与公众间的沟通及处理相关信息。
• (二)公共危机的分级
• 不同公共危机类型有不同特征，同类型公共危机事件也会呈现不同状态。 将公共危机进行级别划分，采取相应的处置措施，是公共危机管理的经验 之一。
• 根据《国家突发公共事件总体应急预案》，按各类突发公共事件的性质、 严重程度、可控性和影响范围等因素，可分为四级，即I级(特别重大)、Ⅱ 级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)，依次用红色、橙色、黄色和蓝色来表 示。根据“能力本位”和“重心下移”的分级管理原则，特别严重、严重、
较严重和一般严重突发公共事件，分别由中央级、省级、市级和县级政府 统一领导和协调应急处置工作 。
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Ⅳ级突发公共事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可被县级
政府所控制；
• (四)公共危机管理研究的理论
• 学者们从不同的研究视角提出各自的理论观点，较有代表性 的是:
• 芬克(Steven Fink)的阶段分析理论; • 以威廉·班尼特(WilliamBenoit)为代表的形象修复理论; • 托马斯·伯克兰(Thomas Birkland)的焦点事件理论; • 库姆斯(W．TimothyCoombs)的情境危机传播理论; • 牛文元提出的社会燃烧理论。 • 芬克的阶段分析理论我们将在后面详细论述， • 在此介绍一下形象修复理论、焦点事件理论和社会燃烧理
论的内容。
• 1．形象修复理论(imageRecoveryneory) • 威廉·班尼特的形象修复理论建立在“个人或组织最重要的
资产是它的声誉”的假设之上，认为就像其他有价值的资产 一样，声誉或公众形象应从战略高度去维护，任何社会组织 必须最大限度地提高其声誉和形象。据此，班尼特把他的危 机管理模式分为五个大的战略方法，其中很多又可细分为不 同战术。 • 五大战略方法为：否认；逃避责任；减少敌意；修正行动； 自责。此外还有其他14种战术等（P394）。前两个战略强调 责任，后两项与敌意有关，最后一项则是表达自责。 • 班尼特认为，“社会大众对责任的看法比真相本身来得重 要。也就是说，只要大众认为组织该负责，那么不管真实情 况如何，组织的形象就已经受到波及，必须赶紧进行形象修 复的行动”。。 • 形象修复理论着眼于危机应对中的“言说策略”，即关注 危机发生时组织说了些什么，强调恰当的信息表达有利于修 复组织受损的形象与声誉。但这一理论并没有关注“危机情 境”的影响。 • 如2003年我国SARS病毒蔓延，引出引咎辞职制度。
• 美国“9．11”事件后，公共危机管理在国际范围内引起极大关注， 自2003年“非典”后，公共危机也迅速成为国内社会热点话题与学术 界研究焦点。与国外相比，我国有关公共危机管理的研究起步较晚， 对该领域最初的研究始于政治、尤其是国际政治方面。
• 近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府 危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。
利益一致型危机，大部分天灾都属于这一类型，譬如印度洋大海啸；
• 利益冲突型：当危机中各相关利益主体有不同利益诉求时，或存在两个或两个 以上不同要求的利益主体时，就属于利益冲突型危机，如2005年法国巴黎骚乱。
• (4)据公共危机状态复杂程度、性质和控制的可能性等，可分为： • 结构良好的、结构不良的