行政法学专业论文

浅谈政府信息公开行政诉讼有关问题

摘要：正确适用《政府信息公开条例》,依法审理政府信息公开行政案件,对于推进服务型政府建设、保障社会公众的知情权具有重要意义。但是,作为一种新类型案件,政府信息公开案件在司法实践中争议颇多,而政府信息的界定、政府信息公开例外情形的把握、政府信息公开案件的裁判方式和诉权滥用的防范应对等问题尤为值得关注,司法审查层面须有判断标准和合理应对。

关键词：服务型政府；政府信息公开；行政诉讼

在服务型政府建设中,如何加大政府信息公开力度,保障社会公众的知情权,从而建设透明政府、法治政府、责任政府,无疑具有重要意义。

一、如何界定政府信息

政府信息公开是政府公共服务语境下的事实行为。一些地方的政府信息公开诉讼中,行政机关拒绝公开的理由主要有：一是申请获取的信息不属于我国《政府信息公开条例》（以下简称《条例》）所规定的政府信息；二是申请获取的政府信息有不予公开的法定情形。《条例》第21条的基本文意是立于那些可以构成“政府信息”的各种载体,经申请人申请,行政机关根据不同情形分别作出公开、不公开或其他答复的规定。《条例》未明确规定在申请公开事项不属于“政府信息”范围时应如何答复。当然,即便法律无规定,依正当程序原则行政机关也必然要针对申请给予明确规范的答复。行政诉讼中,当行政机关作出不属于政府信息的答复时,对政府信息的甄别判断通常会成为法庭上的主要争点。

（一）政府信息的构成要素

《条例》第2条规定：“本条例所称的政府信息,是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的,以一定形式记录、保存的信息。”据此,信息公开主体是行政机关以及法律、法规授权

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的具有管理公共事务职能的组织,信息是在行政机关履行职责过程中产生的,产生方式是行政机关自行制作或是履行职责时从其他机关、组织、个人那里获取的方式,信息存在形式是以一定物体形式作为记录、保存载体的信息。①对于政府信息的界定,应包含三个基本要素1．从政府信息的性质看,政府信息是与履行行政管理职责密切相关的信息。《条例》第2条明确政府信息是行政机关制作、获取的信息。因而应当首先从行政机关的法律属性加以定位（包括法律、法规授权的组织和依法参照适用的公共企事业单位）,而不应包括刑事侦查机关。同时,“职责”与权力相对,属于行政法范畴,非民法范畴,民法领域是平等主体间的权利义务关系,而非权力与职责。因此该条规定的“履行职责”原则上应理解为行政管理职责。需要注意的是,《条例》第12条第5项“乡（镇）的债权债务、筹资酬劳情况”；第7项“乡镇集体企业及其他乡镇经济实体承包、租赁、拍卖等情况”被纳入主动公开的信息范围,表面上与履行行政管理职责不尽紧密,主要是基于该两类信息与基层群众利益相关,从村务公开的实践演变而来,属于特例。在不同的信息公开案件中,上述诠释依然不能全面反映实践中的各种情形。行政审判首先是基于个案争议,有必要以实例为基础加以探讨。

第一,刑事执法文件信息是否属于政府信息。行政法规适用范围受立法权限制,制作、获取机关只能是指行政机关（包括法律、法规授权的组织和依法参照适用的公共企事业单位）,因而应当首先从行政机关的法律属性加以定位,一般不应包括司法机关、政党机关、人民代表大会等。故而《条例》第2条规定的“履行职责过程中”应理解为履行行政管理职责过程中。公安机关以刑事侦查机关身份在履行刑事侦查职责过程中形成的文件,无论是制作主体还是履责性质,均属刑事执法领域,所形成的信息无疑属于司法机关制作的信息。①当然,如果行政机关在履行行政职责时获取并保存了上述信息,司法信息是否由此转化为政府信息,在实

践中需要进一步明确,下文再展开说明。

第二,监察建议信息是否属于政府信息。②我国《行政监察法》规定监察机关是人民政府行

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使行政职能的机关,对行政机关、国家公务员和行政机关任命的其他人员实施监察。监察机关对违反行政纪律行为进行调查处理,并可作出监察决定或提出监察建议。有观点称,监察建议书属于行政机关内部自我监督管理的文书,不对外发文,是内部行为,不具有社会公共性,不属于政府信息范畴。笔者认为,《条例》第2条中并未要求其“履行职责过程中”制作的信息必须是对外文件,排除在政府信息之外的只有与履行行政职责无关的纯属内部管理的人事、财务等相关信息。③而监察建议书是监察机关履行行政监察职责过程中制作的,具有明确规范的载体,执法目的在于促进廉政建设,改善行政管理,与公共利益密切相关,故而没有理由被排除于政府信息之外。

第三,行政机关对内的记录、报告和联系工作等信息是否属政府信息。一些原告向行政机关申请公开调查报告、听证会签到人员名单、会议纪要、许可证存根联、请示批复等信息,而行政机关往往答复不属于政府信息。一些地方政府经调查,发现法律实施中免于公开的范围界定过窄,实践中诸如讨论、调查和处理过程中的信息暂时不宜公开,却无法从现有法规中找到免于公开事由,故而非政府信息的答复逐渐成为行政机关拒绝公开的便捷理由。观察美国、日本等国家的政府信息公开立法例,并未将内部信息排除于政府信息范围,只规定有些情形不予公开,原因是内部事务的公开可能会使相对人规避法律或法规。④笔者认为,在审查政府信息公开行政行为时对于机关内部事务的认定应作审慎判断,过于宽泛的解释容易导致行政机关以此为由规避公开信息,不利于此项制度的健康发展。

2.从产生方式看,包括政府机关自己制作的信息和从其他组织或者个人获取的信息。（1）行

政机关获取的信息有两类。一类是其他行政机关制作的,如下级向上级传递某些管理信息；另一类信息本身不是政府信息,如个人信息、非行政机关制作的信息（包括立法机关、政党部门、司法机关制定的信息）,这些信息经由政府的获取,原本不属于政府的信息成为了政府信息。（2）对于“获取”的理解包含获取途径与获取主体两个方面。前者包括上级下发、同

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级发送、下级报送、自身调查收集等；后者包括从公民、法人或其他组织获取的信息。这种“获取”必须是与履行行政职责相关的。可从两个层面进行判断：一是旨在履行职责；二是有法定依据。若不是在履行职责过程中获取的其他主体（包括司法机关、立法机关、其他政党组织、公民个人）制作的信息,若不是用于行使行政职责,一般不属于政府信息。（3）司法信息是否有可能转化为政府信息。对于刑事侦查机关制作的执法信息,或由法院制作的陪审员名单信息,均属司法信息。行政机关在履行职责时获取了该信息,契合《条例》第2条所定义的政府信息。这与个人信息被行政机关获取后转化为政府信息类似。如申请司法局公开陪审员名单信息案,①作为管理司法行政事务的司法局,对陪审员的任免、培训、考核等方面负有职责,故司法局获取名单,是履行职责的需要。可认定人民陪审员名单属司法局从法院获取并保存的政府信息。

如果行政机关在民事诉讼或行政诉讼中作为案件当事人收悉一份司法判决书,则该判决书所载明和传达的司法信息就不是政府信息。但即便某些司法信息转化为政府信息,也与公开与否无关。

3.从存在形式看,政府信息是以一定形式记录、保存的信息。（1）政府信息必须是现实存在的信息。信息公开不同于答疑解惑,行政机关的信息公开义务仅在于提供已存在的记录,不能因为私人的请求而负担制作记录的任务。即,申请公开的政府信息应是静态的和原始状态的,