《行政强制法》讲义

《行政强制法》讲义

一、《行政强制法》出台限权理想艰难一跃

作为与《行政处罚法》、《行政许可法》并称的行政程序立法“三部曲”，《行政强制法》的出台显得格外不顺利。从1999年的酝酿开始，经过2005年、2007年、2009年、2011年4月，再到2011年6月的五次审议，而且自2005年首次审议之后，多次审议都是在草案有可能被终止审议的关键节点，以再次提请审议的方式让法律案得以“激活”式延续、不致被废。

《行政强制法》是一部必须要自始至终贯彻“限权”思想的法律，其对行政权力的态度应当是警惕、规范和限制，这也与现代社会的政治运作理念相吻合。杜绝行政权力从“必要的恶”异化为“必然的恶”，这其实对行政权力及其执掌者而言，并非全是剥夺，可能是另一种制度意义上的保护。以严苛的程序和细节来规范行政行为，意味着只要依法进行就能避免法律的负面评价，并进而得到法律的保护。虽再也没有了“无法无天”的肆意与畅快，但却自此从“有法有道”的被限制中获取解压与安全。

“限权”注定是一场艰难的跋涉。这部经由“艰难一跃”而生的法律文本，可能要面对更加艰难的实施过程。徒法不足以自行，行政权力需要用自我收敛来赢得民众认可，《行

政强制法》则要通过严苛执行来为其提供收敛的外在理由，并让法律在实施中进行细节检验和完善。

二、历次审议变化

（一）2007年二审——应严格约束限制人身自由

二审时，有常委委员提出，限制人身自由的强制措施，应有更严格的程序约束。对此，草案增加规定，实施限制人身自由的强制措施的目的已经达到或者条件已经消失，应当立即解除。

查封、扣押财物是两种基本的行政强制措施，为防止行政机关任意扩大查封、扣押的范围，草案增加规定，查封、扣押的物品限于涉案财物，不得查封、扣押与违法行为无关的财物。

针对现实中因为行政机关未及时通知、催告当事人履行缴纳罚款或者有关税费的义务，出现“滚雪球”式罚单，滞纳金远高出罚款数额的情况，草案增加规定，加处罚款或者滞纳金的数额不得超出金钱给付义务的数额。

（二）2009年三审——行政强制措施权不得委托

针对行政强制措施的执法主体庞杂，有的地方和部门将行政强制权委托给社会组织和不具备资格的执法人员实施，有的甚至雇用临时人员执法的问题，草案增加规定，“行政强制措施权不得委托”“行政强制措施应当由行政机关具备资格的正式执法人员实施，其他人员不得实施。”

为防止行政执法人员在实施行政强制措施过程中侵害公民、企业合法权益的情况，草案增加规定“不得查封、扣押公民个人及其所扶养家属的生活必需品”“强制执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销，或者执行错误的，应当恢复原状，返还已被执行的财产；不能返还原物的，按市场价折价赔偿。”

（三）2011年四审——地方不得设行政强制措施

在行政强制法颁布之前，行政强制实践中存在着“散”和“乱”的问题。行政强制的设定主体比较散，法律可以设定、行政法规可以设定、地方性法规可以设定，中央部门规章和地方政府规章也可以设定，甚至少量的政府规范性文件也设定。

——国务院法制办副主任袁曙宏草案规定，法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除限制公民人身自由和冻结存款、汇款以外的行政强制措施。

为防止行政机关滥用代履行，草案对代履行的范围进行了限制，规定行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环

境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

为严控行政强制权，草案规定，“延长查封、扣押的决定应当及时告知当事人，并说明理由”“延长冻结的决定应当及时告知当事人，并说明理由”。

（四）2011年五审——申请法院强执案留探索空间

针对行政强制措施种类的最后一种“其他行政强制措施”这一兜底条款范围太大，为防止被滥用，草案规定，尚未制定法律且属于国务院行政管理事项的，行政法规可以设定除限制公民人身自由、冻结存款、汇款和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。

为保障公民对行政强制设定和实施提出异议，草案规定，公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关，就行政强制的设定和实施提出意见和建议。

申请法院强执的案件，到底由法院还是行政机关实施？尚处于改革探索中。将“行政机关向法院申请强制执行的案件，裁定执行的，由法院执行”这一规定删除。

三、《行政强制法》立法六大亮点

行政强制,关系到公民的自由、尊严和财产权利。6月30日,全国人大常委会表决通过了行政强制法。这部法律的出台对行政机关及其工作人员是一个告诫:公权力行使应当有边界,行政强制措施的行使必须谨慎。

法律开宗明义指出立法目的:规范行政强制的设定和实施,保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织的合法权益。

1.行政强制措施由法律设定

法律、行政法规、地方性法规是否可以设定行政强制措施，是规范行政强制的首要问题。规范行政强制权的设定是主要立法目的之一。行政强制法第九条规定，行政强制措施的种类：（一）限制公民人身自由；（二）查封场所、设施或者财物；（三）扣押财物；（四）冻结存款、汇款；（五）其他行政强制措施。

行政强制法规定，行政强制措施由法律设定。尚未制定法律，且属于国务院行政管理职权事项的，行政法规可以设定除本法第九条第一项、第四项和应当由法律规定的行政强制措施以外的其他行政强制措施。尚未制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定本法第九条第二项、第三项的行政强制措施。法律、法规以外的其他规范性文件不得设定行政强制措施。

行政强制法还规定，法律对行政强制措施的对象、条件、种类作了规定的，行政法规、地方性法规不得作出扩大规定。法律中未设定行政强制措施的，行政法规、地方性法规不得设定行政强制措施。但是，法律规定特定事项由行政法规规定具体管理措施的，行政法规可以设定除本