(推荐)关于国有企业监事会职能的解读

我国国有企业监事会职能的解读

在公司中，监事会是法人治理的重要环节，它的名称或组织形式在不同的地方、不同的企业可能不尽一致，但公司所有者对它的职能设定应该都是相似的。

一、企业监事会的产生及定位

企业监事会是公司所有权与经营权分离的产物。企业所有者也称为股东、出资人，企业小的时候或创业初期，出资人单一、经营业务单一，其经营者往往就是出资者本人，这时企业的机构设置也相对简单，所有权与经营权二位一体，出资人掌控企业的一切交易和事项。随着业务领域、活动地域以及经营规模的扩张，企业在资金、营销、管理等方面的需求不断增加，企业的股东变成多元了，单一的出资人变成了股东（大）会，企业的经营权既不能归属于某一个或某几个股东，也不可能由全体出资人共同掌管，而是由股东（大）会决定委托给被称为“董事会”的专业化经营团队。董事会对股东（大）会负责，制订规划、实施管理，落实股东们设定的公司使命，实现了公司所有权和经营权的分离。委托经营的同时，自然产生了对董事会履职绩效的评价问题，专业化经营需要专业化评价，这就产生了专司检查评价的监事会。

监事会受聘于股东（大）会，对出资人负责，其职能主要是检查评价董事会及其所属的经营管理者完成股东确定的经营目标的程度，检查评价他们经营行为的是否符合适用的法律、法规和规章制度，检查

评价他们对公司资源使用的效率和效果，检查评价他们编报的出资人据以决策的各类报告是否可靠，同时检查评价经营过程管控的有效性。对经营过程管控的有效性的评价，用COSO的《内部控制整合框架》定义的专业术语来表达就是对企业内部控制有效性进行评价。至于中介机构的独立评价，则是对监事会评价的必要补充，使之更具可信度，是为了保护资本市场带来的公众股东的利益、增强投资者信心，同时满足银行、政府等其他利益相关者的需求。

二、我国国有企业的监管背景及其监事会职能

国有企业监管包含两个层次，一是“一般法定监管”，二是“出资人监管”。出资人的监管权是由所有权派生的，一般通过章程来确定，但国有企业出资人监管由于其“国有”特性，很多监管措施也会用法律法规形式来表达。在一般法定监管层面，监管目的是为了营造公平竞争的经济环境、调整公司各利益相关方行为、有利于经济发展。相对应的法律法规包括《公司法》、《会计法》、《证券法》、《企业会计准则》等。在这个层面，国有企业与其他所有制公司没有区别，被同等对待。在出资人监管层面，国资监管是履行出资人职责的机构以出资人身份对国有企业实施的监管活动，相对应的法律法规包括《企业管理资产法》、《中央企业全面风险管理指引》等。

无论是一般法定监管还是出资人监管，都还处于发展之中。尤其是出资人监管，由于历史原因，履行出资人职责机构的责权至今尚不够明确。实践中，一方面“九龙治水”依然存在，另一方面出资人缺位的现象还很严重，这就很大程度影响了出资人监管的有效性。出资人监管工

作的短板

，还反映在对监事会工作认识上的偏差，认为监事会的工作对象应该是“过去的交易和事项”，对应“董事会掌管企业的‘未来’，经营层关注企业的‘现在’”。这是由于人们更多地从一般法定监管单一层面去理解监事会职能，片面地对照《公司法》条款，忽视了出资人监管需求。

国有企业监事会职能一方面是法定的，履行一般法定监管确定的职责，另一方面是由出资人规定的，满足出资人的监管需求。出资人不仅关注企业经营的合规性，而且关心经营的效果和效率，要求经营团队的报告必须是可靠的。企业经营团队必须针对出资人决定的目标建立有效的内部控制体系，控制风险，以对目标的实现提供适当的保证。监事会的职能就是检查企业经营的合规性、经营成果、经营效率和报告的可靠性，评价企业内部控制有效性。为此，监事会必须深入了解企业的经营业务，关注企业业务流程、内控制度的设计和执行的整个过程。管理当局建立的内部控制体系中必须包含主动向监事会提供监管信息的有效机制以支持监事会履职。

我国国有企业监事会是改革开放、经济发展的产物，其职能随着国资监管各方对现代企业治理认识和出资人监管机制的变化而变化，并逐步与现代企业的监事会职能接轨。然而无论是对监事会职能的认识还是监管机制的完善都是一个不断进步的过程，这就注定了国有企业监事会工作也是渐进的。幸运的是我们有国际公认的COSO《企业风险管理整合框架》、《内部控制整合框架》和我国近年颁布的《企业内部控制基本规范》及其配套指引等理论的指导，可以少走弯路。

丁斌汇

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