互联网金融监管的国际经验_于蔚

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2015年第1期主持人:刘宏振联网金融的快速发展在大幅降低信息不对称和交易成本、拓展金融服务广度和深度的同时，也对我国现行的金融监管体系构成了极大挑战。除第三方支付外，其他新近在我国出现的互联网金融业态几乎都处于无准入门槛、无行业标准、无监管机构的“三无”状态。如何对互联网金融进行有效监管，是当前亟待解决的一个问题。美国、英国等发达国家具有互联网金融创新的先发优势，我国出现的互联网金融经营业态均能在这些国家找到“原型”，它们的监管实践经验对我们具有重要的镜鉴意义和启示作用。国外互联网金融监管的主要特点和发展趋势在互联网金融诞生之初，美国、英国等并不匆忙着手制定新的监管法规，而是本着“等着看”的态度，首先利用已有的包容性金融监管框架对互联网金融予以规范，当互联网金融发展到一定阶段、原有监管框架的部分条款不再适用于互联网金融发展中出现的新矛盾和新问题时，方才在业界、学界以及监管当局充分酝酿讨论并达成共识的基础上对原有监管框架作出修改和完善。美国、英国等的互联网金融监管呈现以下特点和趋势。分业监管与集中监管并存，行为监管与审慎监管是趋势。美国对金融业实行分业监管模式，不同金融业务分别由不同的监管机构负责监管，这一制度安互排也被沿用到互联网金融监管之中。比

如，第三方支付在美国被纳入货币转移业务监管框架，主要由联邦存款保险公司（FDIC）实施监管；P2P网络贷款和众筹融资则被纳入证券交易监管框架，主要由证券交易委员会（SEC）实施监管。除了接受联邦一级机构的监管之外，在美国“双线多头”的监管体制下，互联网金融业务还需接受州一级机构的监管。国际金融危机后，金融监管中的行为监管理念越来越受到重视，美国在互联网监管实践中也秉承了这一理念。英国对金融业实行集中监管，将包括互联网金融在内的金融业作为一个整

体统一进行监管。在早期，英国金融市

场由金融服务局（FSA）负责实施统一监管，互联网金融行业也被纳入FSA的监管

职责中。国际金融危机之后，英国为加

强审慎监管，对金融监管体制进行了全面改革，新设审慎监管局（PRA）和金融行为监管局（FCA）替代FSA，分别承担审慎监管职能和行为监管职能。互联网金融行业的业务行为由FCA负责监管，而与宏观审慎监管有关的事项则由PRA实施监管，由此，互联网金融行业也被纳入审慎监管框架之中。功能监管和机构监管共存，功能监管越来越受到重视。美国、英国等按照实质功能和风险特征对互联网金融各业态实施差别化监管。在具体监管工作中，

机构监管与功能监管并存，相互补充、协调配合，监管重心依照业态特点各有侧重。面对互联网金融的综合化、全能化趋势，功能监管更有利于发挥金融监管的专业性和针对性；同时，功能监管能够更为有效地解决金融创新产品的监管权责归属问题，更有利于推动互联网金融创新。以股权众筹为例，依据其所实现的金融功能以及风险特征，美国和英国都将其纳入证券监管框架：美国通过JOBS法案确立了股权众筹融资的合法性，并主要由SEC对众筹融资实施监管，监管重点在于信息披露和消费者保护；英国金融行为监管局（FCA）根据投资型众筹的功能特点，专门提出“不易变现证券”这一概念，将所有推介“非上市股票”或“非上市债券”的投资型众筹活动均纳入监管范围。但功能监管也有局限，无法从整体上把握金融机构所面临的风险，难以充分实现审慎监管目标。相比之下，机构监管在监管整体性和风险防控方面更具优势，更能适应审慎监管要求。以第三方支付为例，欧盟认为其具有金融商品属性，会加大货币控制难度，更侧重于机构监管：要求第三方支付机构取得银行业执照或电子货币公司（ELMIs）执照，对其自有资本和流动资金提出较高要求，对沉淀资金采取与银行类似的准备金管理制度，并要求其建立审慎稳健的风控制度。多管齐下强化金融消费者保护。互联网金融产品在为传统金融难以覆盖的“长尾”人群创造更多投资机会的同时，也把风险承受能力较差的人群和风险较高的项目连接在一起。受专业知识限制，金融消费者处于信息劣势，消费者权益面临严重的受侵害风险。美国、英国等国的监管机构都非常关注互联网

美国、英国等发达国家具有互联网金融创新的先发优势，我国出现的互联网金融经营业态均能在这些国家找到“原型”

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先，美国、英国借助其完善的信用制度，对投资人进行资产认证和阶梯式风险管理，按照投资人资产的高低对其投资额度作出相应限制，既让更多的社会闲散资金进入小微企业，又避免给投资者的资产安全带来过大冲击。其次，美国、英国监管当局要求互联网金融机构加强信息披露，充分履行风险告知义务，使金融消费者明确知晓产品的风险和收益。如美国要求P2P平台详尽披露收益权凭证所对应贷款的具体条款和借款人信息；英国也要求参与双方严格履行信息披露制度。此外，美国、英国监管当局非常重视对金融消费者的风险教育，引导金融消费者掌握金融知识、提升金融风险意识。再次，在消费者隐私保护方面，美国、英国监管当局要求互联网金融机构揭示对消费者的隐私保护规则，并制定了违规的惩罚性措施。比如，对于第三方支付业务中的消费者隐私和数据安全问题，美国对不同类型的第三方支付机构实行差异化监管，在州层面也有相应的监管要求，目前已有34个州颁布法律要求第三方支付机构定期公开披露数据泄露情况。最后，美国、英国监管当局为互联网金融消费者建立了较为完善的维权渠道。如美国在国际金融危机后新设立消费者金融保护局（CFPB），专门负责消费者金融保护相关法律的制定、监督和执法，同时接受消费者投诉；英国、澳大利亚等专门成立金融申诉专员服务公司，建立第三方争议解决机制。

对我国互联网金融监管的借鉴与启示

在一致性原则下协调主体监管和行为监管。互联网金融的参与主体来自不同领域，既有传统金融机构也有互联网公司和众多创业公司，既有持牌机构也有非持牌机构，其从事的互联网金融业务也相当多元化，要实行传统的主体监管难度较大，政策有效性也会大打折扣。行为监管可在最大程度上减小风险

盲区，同时避免监管套利，促使市场更

加开放和有效，让市场主体平等参与竞

争。在监管实践中，主体监管与行为监

管密不可分，应当遵循一致性原则处理

好两者之间的关系。此外，也不能简单

照搬国外的互联网金融监管政策，而是

要根据各业态在本土化过程中出现的新

特点和新风险作出适应性调整，核心原

则是要根据业务和风险来实施监管。

加强审慎监管，防范系统性金融风

险。互联网与金融的结合会放大风险，

加强审慎监管、防范系统性风险成为当

务之急。互联网金融准入门槛低、覆盖

面广，比传统金融更具有涉众性风险；

同时，互联网金融的发展加速了金融子

行业之间以及金融与其他行业之间的融

合，互联网金融企业与传统金融机构之

间可能因业务关联、声誉风险等引起风

险传染。监管部门需要保持对于风险的

高度敏感性，不仅要关注单家机构的风

险特征，还要密切关注互联网金融创新

活动的系统性影响，加强微观审慎监管

和宏观审慎监管。应当加强监管部门之

间的信息共享和监管协调配合，识别风

险传染机制、追踪风险传染链条，建立

健全风险监管指标体系和风险研判评估

制度，做好系统性风险的检测预警，及

时采取必要的监管行动，防范和化解系

统性风险。

完善信息披露制度，建立综合性消

费者保护机制。我国监管部门应当着力

推进信息披露制度建设，尤其是对于平

台型互联网金融业态，不仅平台机构要

如实披露运营模式、业务数据等经营信

息，资金需求方也要如实披露财务报

告、资金用途等关键信息。监管部门应

当敦促平台机构建立合格投资者制度，

并遵循“小额分散”原则对投资者的投

资额度作出适当限制。此外还要加强宣

传教育，提高消费者风险防范意识，特

别是要纠正我国投资者长期以来的“刚

性兑付”错误观念。最后，还应当完善

金融消费者投诉处理机制。为了更好地

履行消费者保护职责，美国、英国等或

者成立新部门，或者从原有部门划出职

能成立专门的消费者权益保护部门，作

为金融消费者的代理人实施强制监管权

力。目前，我国互联网金融的主要监管

机构也已分别成立金融消费者保护局，

这是一个良好的开端，后续还需加强协

调配合，建立完善、综合性的消费者保

护机制。

尊重市场规律，把握好监管与创新

的平衡。互联网金融健康发展离不开监

管，但监管过度则会损害市场活力，抑

制行业创新。监管部门应当把握好发展

与监管之间的平衡，既要鼓励互联网金

融创新，充分发挥其资源配置功能；又

要完善监管，切实防范和化解风险。针

对互联网金融创新的风险特征，监管部

门需要不断改进监管工具和监管手段，

提高对复杂金融创新产品的专业监管能

力。相对于提升监管的专业水平，切实

转变监管思路，把握好监管的边界，可

能更为重要和紧迫。监管部门应当尊重

市场规律，尽量减少对微观主体经济活

动的直接干预，在防范系统性风险的前

提下适当提高对互联网金融创新的包容

度，留有适当的试错空间，在制度上给

互联网金融留下充分的发展空间。特别

是对于尚未完全掌握行业发展路径和发

展规律的部分互联网金融业态，相关监

管更应谨慎。此外，监管部门应当持续

评估互联网金融创新的发展态势，建立

动态监管框架，根据实际情况及时调整

监管策略。[本文为2014年国家自然科学

基金应急管理项目《互联网金融监管国

内外比较研究》（编号71441017）的阶

段性研究成果] ■

作者单位：浙江工商大学金融学院

(责任编辑 刘宏振)

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