我国教育督导制度存在的问题与改革对策

2006年第12期(总第186期)

教育探索

EDUCATIONEXPLORATION

N o 112,2006G eneral ,N o 1186

我国教育督导制度存在的问题与改革对策

穆　岚

(河南师范大学教育科学学院,河南新乡453007)

摘　要:教育督导制度建设是完善我国教育管理体制建设的重要内容。鉴于目前一些地方对督导工作的地位和作用缺乏正确的认识,教育督导机构的设置形式比较混乱,教育督导工作的实施缺乏行政权力的保障,教育督导队伍状况不尽人意等现实问题,切实提高对教育督导地位与作用的认识,科学规范教育督导机构的设置形式,明确规定教育督导人员的职责权限,不断加强教育督导队伍专业化建设,便成为改革我国教育督导制度的必然选择和对策。

关键词:教育督导制度;问题;对策

中图分类号:G 464 文献标志码:A 文章编号:1002-0845(2006)12-0021-02

收稿日期:2006-06-07

基金项目:全国教育科学规划课题“中外教育管理体制的历史、现状、特点与发展趋势比较研究”研究成果之一(FDB050620)

作者简介:穆岚(1963-),女,山西太原人,教授,硕士生导师,从事教育管理、课程与教学论的研究。

一、我国教育督导制度存在的问题

11对督导工作的地位和作用缺乏正确的认识

长期以来,我国教育行政管理体系中没有相对独立的督导系统,使教育决策缺乏信息反馈,执行缺乏检查监督。即使在教育督导得以恢复和加强的今天,依然存在很多地方党政领导普遍缺乏对其重要性的认识,教育行政部门的领导对其重要性的认识也存在很大差距的现象。加之教育督导部门的督导活动缺乏科学性、连续性和规范性,导致被督导单位不重视督导工作,使教育督导机构不能发挥应有的功能。

2.教育督导机构的设置形式比较混乱

在教育督导实践中,教育督导机构存在着不同的权力来源和隶属关系。一种是以政府名义设置、与教育行政管理部门平行、由教育行政部门代管的教育督导机构。这种设置形式的优点是督导机构相对独立,有利于发挥督导的职能作用,避免了因“自我监督”、“自我评价”而削弱督导作用,督导部门同行政部门在工作上发生交错、重叠的现象也相应减少。但是这种设置形式难以协调与教育行政部门的关系,难以协调与政府其他机构的关系,甚至彼此矛盾,相互扯皮,导致效率低下。另一种是教育督导机构作为教育行政部门的一个职能机构,设置于教育行政机关内,隶属教育行政机关领导。这种设置形式的优点是督导人员代表教育行政机关对下级教育行政机关和所属学校进行督导,便于从工作的全局出发,较全面地发挥教育督导的作用。但是这种设置形式只能作为教育行政机关内的监督———反馈系统,难以承担起对下级政府及其他职能部门的教育工作

进行督导的任务。

3.教育督导工作的实施缺乏行政权力的保障

长期以来,我国教育工作决策、执行、监督职能不分,职责不清,往往形成自己对自己的监督。这种不健全的管理系统使决策上的失误、指挥上的不当、执行中的弊端很难及时发现,发现了也难以纠正,直接影响到管理的效能。虽然教育督导机构被规定为对下级政府、下级教育行政部门及学校有督导权力,但这种权力往往与教育行政机关的权力相重叠,教育督导机构对督导对象没有发号施令和直接进行奖惩的权力,只有建议权。教育督导机构的行政权力由于缺乏相应的保障措施,直接导致“督政”和“督学”职能发挥不力,造成了目前我国教育督导机构无位、无威、无所作为的现状。

4.教育督导队伍状况不尽人意

目前我国教育督导队伍素质较低,督导人员大多没有接受过系统的督导训练,工作能力较弱。一些地方将那些年老体弱、难以完成行政任务和校长职责的人员安排进督导室,过渡一下然后退休;一些地方把一些需要调整但尚未落实工作的人员暂时安排在督导室,一旦落实岗位后就调走,造成督导人员流动性大。其直接后果是,教育督导队伍的年龄偏大,降低了对教育督导人员专业知识与专业能力的要求。有的甚至将那些群众关系不好,工作水平低,难以安排的人员塞进教育督导机构,使督导工作难以开展。诸如此类的做法,使教育督导人员难以承担起繁重的教育督导任务,导致教育督导工作无法得到真正的落实。 二、我国教育督导制度改革的对策

1.切实提高对教育督导地位与作用的认识

从现代教育行政管理的功能来看,随着经济、社会和教育事业自身的发展,教育行政管理必将从决策执行混而为一的状况向决策、执行、监督、反馈等健全的、多功能方向发展,否则,国家教育行政机关就无法担负起组织、指挥、协调

和控制这一庞大的教育系统的任务。教育督导既是监督系统之一,又是反馈系统之一,它可以监督、控制和保证有关教育方针、政策、法规等准确执行,防止出偏差,还可经常获得执行过程中的反馈信息,及时掌握情况,并以此为据督促、指导、改进教育工作。因此,各级政府应提高对教育督导地位与作用的认识,充分认识到教育督导作为专门进行监督、检查、评估、指导的机构,可以综合地了解基层的全面情况,为决策者提供全面而及时的反馈信息,以使决策更切合实际。在此基础上,使教育督导与现行的以决策、执行为主的教育管理部门有机结合,形成一个科学的、完整的管理系统,以取得比较理想的管理效益。

2.科学规范教育督导机构的设置形式

在我国当前经济不发达和基层行政组织功能发育不成熟和法制不完善的情况下,要建立和完善高效的教育督导机构设置,比较适合采用“督导并重,以导为主;督政、督学并重,以督学为主,督政为辅”的教育督导制度。教育督导机构应单独设置,由政府直接授权,与教育行政部门平行并隶属于同级政府领导。其意图是要督导部门代表国家和政府履行督导教育之责,对下级政府行使“督政”职能,对下级教育行政部门和学校完成“督学”任务。其权力来源于政府的行政首脑,业务上受上级督导部门指导。同时,要真正发挥督导工作在教育中的作用,必须给督导人员授以职、责、权,使其“师出有名”、

“名正言顺”,有所分工,各负其责。通过设置统一的机构,明确权力来源,建立督导法规,使督导人员依法督导,从而使教育督导的功能得以充分发挥。

3.明确规定教育督导人员的职责权限

督导人员的职责权限,是督导工作任务的具体分工,也是督导制度中应明确规定的条文。在职责内容的表述上,要以实现督导工作的总目标为前提,根据督导机构的内部层次、专业内容和人员素质等条件,恰如其分地反映督导人员能够完成的任务。职责要求过高,脱离实际,难于完成督导任务,容易挫伤督导人员的积极性;职责要求过低,容易形成督导人员对工作敷衍塞责,流于形式,使督导工作走过场。参照国内外对督导人员职责权限的规定,结合我国教育督导的实践,教育督导人员的职责权限应该包括如下基本内容:(1)全面或专项督导、检查、评估下级人民政府、教育行政部门和学校以及企事业办学单位的教育工作;(2)考核下级政府及其主管领导抓教育工作的政绩;(3)参加被督导单位的各种有关会议和活动,召开各种有关会议;(4)对违反教育有关法令、方针、政策、规定的行为予以制止,并要求限期改正;(5)调阅下级人民政府、教育行政部门及学校文件、档案、资料、簿册等;(6)建议政府及其教育行政部门表彰、奖励在教育工作中做出显著成绩的单位和个人;(7)对被督导单位的领导或个人提出调离、降职、撤职、免职、处罚的建议或整顿领导班子的建议,有关部门对此类建议应予以尊重和妥善处理;(8)提出对有关学校校长进行调整或任免的建议:(9)提出取消被督导单位的荣誉称号及撤销向上级学校保送推荐的学生资格的建议;(10)考察被督导单位的教育管理干部、教师、职工的政治思想和业务素质及工作情况;(11)考察学生的学习情况,评价学生质量。

4.不断加强教育督导队伍专业化建设

教育督导人员是教育督导机构中具有督导职位和督导

专业知识与技能,代表国家教育督导部门行使教育督导职权的行政人员。教育督导队伍建设状况直接关系到教育督导的成败和实效,加强教育督导队伍建设,实现教育督导队伍专业化,势在必行。

首先,要严格教育督导资格证书制度,建立教育督导职务系列。教育督导资格证书制度在我国几乎还是空白,而教育督导资格证书制度的建立是教育督导队伍专业化的必备条件。因此,必须尽快建立我国教育督导资格证书制度,对教育督导人员的任职条件、获得资格的程序、在何种情况下取消其资格以及资格获得者的权利和义务等做出明确具体的规定。在此基础上,建立教育督导的职务系列。教育督导专业职务系列的设立是一项政策性很强的工作,应该在充分征求劳动、人事、编制与计划等部门意见的前提下,在不违背政策与职业分工原则的基础上设立。在设立教育督导专业职务系列时,应充分考虑教育督导人员兼有行政与专业的性质,适当兼顾两者的特点,参照校长职级制改革的成功经验,先行试点,待取得经验后再行推广。

其次,要唤醒教育督导人员的专业意识,加强教育督导人员的自身建设。教育督导专业化是教育督导人员个体专业社会化的连续过程,教育督导人员的信念、情感、态度和价值观念是专业化的内在动因。教育督导人员应对自身从事的督导工作有一个清醒的认识,形成专业意识和敬业精神,认清变革的社会和发展的教育对教育督导提出的要求,不断总结自身专业上的不足和优势,积极提出应对的对策,以主人翁的态度提高自身专业素质,进而促进教育督导队伍的整体建设。为此,要适当加强对教育督导专业精神的宣传,营造教育督导专业发展的氛围,尽可能地为教育督导人员的专业发展创设必要的条件。

再次,要适当延长教育督导人员的培训期限,建立有效的培训机制。在培训方式方面,应以有利于工作,有利于教育督导人员的专业发展为着眼点,既可以与高等学校合作培训,也可以在就地就近的培训机构培训,还可以实行以“当地为主”的培训方式。在培训内容方面,应区分不同从业人员的需要,提供相应的教育基本理论、教育督导理论、教育管理理论、教育政策与法规、教育督导技术与方法等方面的帮助。在培训时间的安排方面,应结合工作实际开展广泛的短期培训和研修班,并为教育督导人员提供适宜的学习条件,创设学习氛围,鼓励教育督导人员形成边工作边学习、积极自学的习惯,使“工作—学习—研修”一体化,形成良好的学习机制。

参考文献:

[1]李帅军,穆岚.教育督导的理论与实践[M].北京:中国档案出

版社,2003.

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[3]李素敏.教育督导学[M].石家庄:河北大学出版社,1996.

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[5]中国教育学会教育督导专业委员会.现代教育督导研究[M].

北京:中国青年出版社,2003.

〔责任编辑:杨唯真〕