完善社会保障体系存在的问题及建议

完善社会保障体系存在的问题及建议
内容提要：建立健全社会保障体系是深化改革、稳定社会、治国安邦的根本大计。

西部现行社会保障体系尚不健全，还没有覆盖农民，与全面建设小康社会的发展需求不相适应。

完善西部社会保障体系，需要建立城乡居民最低生活保障线，把完善社保体系与培育资本市场联系起来设计，构建社会统筹与个人账户的新型关系，塑造合理的利益机制，降低道德风险，以法律手段保证社保基金的保值增值，坚持整体设计，农村、城市全面推进社保体系建设，为西部推进城市化进程奠定基础。

关键词：西部；社会保障；体系建设
一、完善西部社会保障体系亟待解决的主要问题。

社会保障制度是国家的基本制度之一，是国家通过立法建立起来的，是国家为了保持经济发展和社会稳定，对公民在年老、疾病、伤残、失业、遭遇灾害、面临生活困难的情况下，由政府和社会给予物质帮助，以保障公民基本生活需要的制度，是国家调整在社会保障中发生的各种权利义务关系的基本手段，目的在于维持公民基本的生活水平，从而使劳动力的再生产得以可持续。

西部平稳推进改革与发展的前提是要有一个完善的、规范的社会保障体系，并要为这个体系建立一个面向全局性的、社会性的保障基金。

只有这样才能够保证企业真正做到
增强活力和市场竞争力，促进社会融合和社会稳定。

迄今为止，西部已基本建立了“三条保障线”制度，保证了绝大多数国有企业下岗职工和离退休职工的基本生活，加强了失业保险和城镇居民最低生活保障工作，有力地维护了社会稳定。

但是还必须看到，完善西部社会保障体系，实践中仍然存在着许多亟待解决的现实问题。

（一）现行社会保障制度尚不健全，运行与管理尚不规范，产生许多亟待解决的问题。

社会保障资金来源渠道非常单一，资金缺口较大。

西部省市区基本上是“吃饭财政”，支付庞大、沉重的社会保障，已是力不从心。

如，2002年，青海省地方一般预算收入21亿元，但2000年，该省财政一般预算支出中，抚恤和社会福利救济费、行政事业单位离退休经费、社会福利补助就已高达21亿元，此三项已超过当年全省地方财政收入。

［5］四川省180个县（市区）中，就有国家扶贫开发重点县36个，财政赤字县87个。

2002年，全省低保资金年资金缺口高达11.3亿元，［6］自己根本无法解决。

一些省市区养老保险基金入不敷出，不仅对部分离退休人员没有能力按时足额发放养老金，而且还存在一些历史欠账，面临着巨大的道德风险。

如2002年，新疆全年征缴总收入32.04亿元，全年养老金总支出34.91亿元，当年收支差为2.87亿元，减去当年收回的补缴金额1.41亿元，实差为1.46亿元。

［7］
难以安心就业，劳资、社保关系极不稳定。

［10］
基本养老保险个人帐户建帐率比较低。

如，2002年，此项工作搞得比较好的新疆，基本养老保险个人帐户建账1098771人，在职职工个人帐户建账率也仅为85.2%.［11］因此，必须大力加强和完善现有社会保障体系，为改革和发展创造社会稳定的条件。

（二）社会保障体系建设水平还比较低，与全面建设小康社会的发展需求不相适应。

西部社会保障工作已经面临着严峻的挑战，急需进行改革。

根据当前两种经济体制转换过程的实际，社会保障制度改革需要一个渐进过程。

应当坚持低水平、广覆盖、多层次的基本方针，逐步由“全部包揽”向“国家、单位、个人”三方负担转变；由“企业自保”向“社会互济”转变；由“福利包揽”向“基本保障”转变；由“现收现付”向“部分积累”转变；由“政策调整”向“法律规范”转变。

但目前西部大部分省（市区）都还做不到这一点。

主要是：
社会保障覆盖面还不广。

如，2002年，青海省参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为32.2万人、39.2万人、51.11万人，只分别占青海当年末职工总数的11.05%、13.45%、17.55%.［12］同年，新疆参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为131.29万人、115.5万人、148.1万人，只分别占当年末职工总数的54.19%、
47.68%、61.13%.［13］新疆生产建设兵团参加失业保险、基本养老保险、基本医疗保险的职工分别为53.88万人、66.95万人、87.57万人，只分别占当年末职工总数的56.41%、70.10%、91.69%.［14］
西部各省市区企业退休人员社会化管理执行的情况都
比较差。

到2002年，新疆开展企业退休人员社会化管理的只有乌鲁木齐和哈密两个城市，其中，乌鲁木齐市企业退休人员社会化管理56199人，只占企业退休总人数的49.8%.［15］国有企业执行得还相对好一些，其他所有制企业，特别是民营和“三资”企业执行得都比较差。

多层次的社会保障体系尚未建立起来，国家强制性基本保障仍然在唱“独角戏”。

亟需加快多层次社会保障体系建设，积极发展补充医疗保险、个人储蓄保性险、私人养老、医疗保险、职工互助合作等保障，进一步提高西部的社会保障水平。

（三）社会保障体系还没有全面覆盖农民。

西部农村最低生活保障覆盖面还比较小，许多地方根本就没有。

据统计，到2000年底，全国有14个省（区市）已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，其中，西部仅有广西、陕西、宁夏等3个省区。

［16］目前，西部的主要社会保障措施仅局限于城市职工，而广大的农村还没有普及正式的养老保险、医疗保险，更没有失业保险。

农村人口的养老主要是依靠家庭和子
女，整个养老、医疗、伤残、生育等方面的风险都由家庭来承担。

农村社会保障仅体现在社会救济和救助上。

有人认为社会保障应先解决城市，然后在经济相当发达时再考虑农村。

我认为这不符合“三个代表”重要思想的精神，不符合“十六大”报告和十六届三中全会《决定》的要求。

西部全面建设小康社会，农村、农民是一个非常重要和庞大的社保对象，是社保体系应覆盖的关键群体。

不解决这个问题，西部的大开发和小康社会建设都要受到制约。

随着经济结构的调整，经济高速发展，人口必然大规模向城市迁移，西部城市化进程只会不断加快。

而在这个过程中，亟需“为农民转化为市民建立低限度的社会保障体系，铺平农民进城的道路。

”［17］土地是千百年来农民最重要的生产资料，是农民赖以生存的物质基础。

在没有其它任何社会保障可以替代土地的前提下，农村劳动力根本不可能没有后顾之忧地走进城市生活。

因此，当务之急是要为西部的农民建立一种可替代土地的社会保障。

如果现在不考虑农村社会保障的问题，随着城市化的进程加快，新进入城镇的人口养老基金缺口会更大。

危害更大的是，这不仅一方面制约了西部经济结构的调整，另一方面也制约了西部城市化进程的推进速度；更无奈的是，千方百计进入城市的农民的社会保障终究也是一个绕不开的问题。

东部许多省市已全部建立和实施了农村最低生活保障制度，这值得西部借鉴。

（四）社会保障的地方立法滞后。

西部的社会保障法制化程度较低，尚不能给政府解决社会保障面临的严峻而复杂的问题提供充分、有效的政策和法律支持。

目前，全国人民代表大会及其常务委员会还没有审议和通过一部专门调整社会保障关系的基本法律；在国务院已经制定的条例中，也很少有属于专门规范社会保障制度的法规；有关社会保障的规定，主要是由相关部委来制定。

因此，在目前我国还没有建立起统一的社会保险法律制度的情况下，西部的地方立法与东部相比较，明显滞后。

社会保险费用的征缴、支付、运营、统筹管理很不规范；社会救济、社会福利和优抚安置的地方立法基本处于空白；社会保障工作在许多方面只能靠政策和行政手段推行，由于受经济发展水平的制约，政策调控比较乏力。

国家立法滞后，地方立法空缺，本应统一的社会保障制度被行政分割。

由此导致社会保障的覆盖面小，保障程度差，也直接造成西部劳动力流动性差，制约了西部剩余劳动力的转移，导致经济发展成本增加，在一定程度上制约了西部全面建设小康社会进程的推进。

地方立法的滞后，也导致有关社会保障方面发生的争议、纠纷案件，无法进行仲裁或诉讼，仲裁机构和人民法院也无法依据有关的法律进行仲裁或判决，相关当事人的合法权益得不到保护。

二、完善西部社会保障体系的对策。

西部目前的社会保障制度还存在着固态化和未覆盖全
社会的不完善性，严重地阻碍了改革和发展。

如果不能够从根本上消除社会保障制度存在的缺陷，不调动企业和个人的参保积极性，不推进制度创新，那么，目前的社会保障制度运作就始终都面临着巨大的道德风险，始终都要面对如何解决融资不足的问题。

要使社保制度摆脱困境，必须对原有的制度进行创新，通过构建合理的激励机制调动人们参保的积极性，减少道德风险，同时辅之以法律和税收手段，解决融资不足的问题。

此外，“应当尽快解决养老保险隐性欠债的问题，做实个人账户，实现个人账户资金积累和资本化运营，建立社会保障与经济增长的良性循环机制。

”［18］坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大报告和十六届三中全会《决定》精神为指导，坚定不移地“继续加强”两个确保“和城市”低保“工作，搞好”三条保障线“的衔接。

按照”建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系“［19］的要求，坚持按国家统一制度规范，充分调动被保障对象的积极性，进一步完善城镇企业职工基本养老、医疗保险制度，继续扩大社会保障覆盖面。

稳步推进国有企业下岗职工基本生活保障向失业保险并轨。

合理确定‘低保’标准和保障对象补助水平，切实做到应保尽保。

”［20］积极将社会保障线向农村伸延，发展农村社会保障业，形成西部城乡一体化的社会保障体系。

建议西部采取如下具体对策：
（一）积极推动国家进一步完善社会保障制度。

西部社
会保障水平提高缓慢，与国家社会保障制度建设不到位有着一定的关系。

所以，推进国家进一步完善社会保障制度，对西部社会保障事业的健康发展是至关重要的。

我国社会保障体系建设正处在经济转轨和人口老龄化的双重压力下，虽然取得了一定的突破，但显然是不完善的，不能适应全面建设小康社会和加快西部发展的需要。

国家应进一步加快建立覆盖全社会的多层次社会保障体系，采取有效措施加快社会保障事业的发展。

如，尽快建立行政、事业、企业（包括不同所有制的企业）全国统一待遇水平的失业、养老、医疗等基本保障制度。

建立农村社会保障制度，稳步推进农村社会保障，重点是统一全国的农民基本医疗、养老保障标准和运作模式。

建立多层次社会保障体系，鼓励实力雄厚的社会力量发展社会保障业务。

明确多渠道筹集社会保障基金的具体形式和工具，调整现行政府财政支出结构，开辟新的税收来源。

积极推进医疗、社会保障、药品生产流通的“三项改革”，探索建立新型社会保障与医疗保险相结合的医保模式。

尽快建立下岗职工基本生活保障与失业保险并轨运行的体制。

尽快制订《社会保障法》，规范全社会保障事业的发展，为解决全国社会保障制度具体标准和模式不统一、运作不规范、转移对接能力差、执行不协同等问题提供法律支持。

（二）建立城乡居民最低生活保障线。

社会公平是人类社会发展过程中产生的一种心理状态和客观需要。

社会公平
体现在经济利益方面主要是社会成员之间没有过份的贫富
悬殊。

西部大开发的根本目标是实现全国人民的共同富裕，是体现社会公平的战略性措施。

在国家实施非均衡发展战略时期，由于西部只出售原料、一次性能源、半成品、初级产品，导致东西部之间收入差距拉大，现在，国家实施西部大开发战略，就必需运用政府力量对社会经济生活进行适当干预，通过对西部城乡居民提供最低生活保障，将高收入者的一部分收入合法地、恰当地转移给低收入者。

在一定程度上缩小社会成员之间的贫富差距，使西部城乡居民的失衡心理得到慰平，弥补市场经济的缺陷、缓和社会矛盾，以促进社会公平。

（三）把完善社会保障体系与培育资本市场联系起来设计。

以求同时解决西部大开发战略实施中，面临的“缺乏完善的社会保障体系”和“缺乏完善的资本市场”两个“瓶颈”问题。

完善社会保障体系，所设计的社会保障制度不仅是一种社会制度，同时也是一种经济制度。

因为社会保障制度可以被用来进行再分配，还可设计出提高储蓄能力以及相关资本形成的功能等。

西部在设计社会保障制度时，应把社会保障制度作为一种经济制度来设计。

社会保障制度与资本市场之间是两个不相干的制度，但西部在完善社会保障体系的过程中，应着力在其间架起桥梁。

相对有效的资本市场要能有效地配置资源，除去资本市场的管理规则之外，首先是市场
的背后应有足够的有效运营的现代企业，否则，资本市场不会稳定和繁荣；同时，应有足够数量和质量的金融机构竞争，否则资本市场也不会完善。

通过社会保障制度的运作，可以提高国民储蓄率、稳定资本市场，使形成的资本最终能够在促进西部经济发展中起到巨大的作用。

西部的经济发展迫切需要社会保障制度的支持。

大量贫困人口的巨大压力、经济发展水平低以及资本短缺等等都是西部的基本区情。

西部的未成年负担率虽较高但老年负担率低，若考虑西部实施大开发后会引起青年人抚养能力提高的因素，则总抚养能力会更高。

所以，西部政府应积极建立个人的基金账户，运用社会保障体系保持社会的较高储蓄率，并通过完善社会保障体系来使储蓄转化为资本。

而资本市场的稳健则会吸引更多的资本，支持更多的有效益的企业，实现经济发展与社会保障的良性互动。

最终实现完善社会保障体系与完善西部资本市场的双赢目标，并达到养老与推动经济发展的双重目标。

建立促进资本市场完善的社会保障体系。

在旧制度向新制度的转制过程中，由中央政府负担转制成本，使新制度能建成真正意义的部分基金积累制度；实行个人账户基金的公司管理制度并按市场来配置资本资源；由中央给予相应的金融工具、鼓励政策和管理制度，把企业退休基金、个人自愿养老储蓄纳入资本市场。

四）建立个人社会保障帐户，推动社会保障走向社会化和市场化。

每个就业人员从一开始就业起，就必
须建立个人社会保障帐户，保障基金从开始就业就由就业者所在的单位、政府、就业者本人三方面，按各自应承担的比例和缴款方式将自己应承担的保障金打入就业者社会保障帐户，任何机构和个人都不得拖欠社会保障基金和动用社会保障基金。

实现“新人新办法”，新就业人员一定要完全按照上述要求办。

“老人老办法”，对已经就业和下岗再就业人员，政府要按照一定的方式补上个人社会保障帐户。

每个人的社会保障帐户随本人就业单位变动而流动，就业单位都应按规定将归自己承担的保障基金足额打入就业者个人保障基金帐户。

政府及就业者本人也按规定将应由自己承担的保障基金打入个人保障基金帐户。

企业、政府、就业者缴纳个人保障基金应具有强制性。

个人保障帐户中的保障基金使用，完全按照社会保障基金使用用途安排。

即，帐户中的保障基金只能用于失业、医疗、退休这三大保障活动，保障基金必须专款专用，不得用于支付个人的其他消费及社会经济活动。

如果受保障主体要用自己帐户的保障基金投资，应按有关法律规定进行，风险自负，投资失误后，政府、企业不负其因投资失误所造成的保障丧失的责任。

（五）构建社会统筹与个人账户的新型关系，确立合理的利益机制。

彻底改变目前社会保障制度重集体轻个人利益、重统筹轻个人账户的传统模式。

将社会统筹与个人账户分开，赋予参保职工以个人账户所有权，不仅要从资金上分
开，而且是要从制度上彻底分成基本社会保障和个人账户两个不同的制度。

个人账户从统筹中分离出来后，不能并入企业补充社会保障，以避免企业妨碍劳动力的流动，同时，还应当将企业补充社会保障或企业年金并入个人账户，给职工的福利和奖励可以存入其个人账户。

应当争取国家允许西部企业将此项费用计入生产成本，从应纳税收入中扣除。

改变社会保障费的筹资模式，降低道德风险。

基本社会保障应采取向所有企业征收社会保障税的形式筹集资金，实行全国统筹，由中央转移支付一部分补给西部。

个人账户保险费中由企业缴纳的部分，应改为全部并入职工工资中，按月支付，再由个人缴入自己的社保账户，使之独立于企业之外，目的是以避免受企业经济周期和道德风险的影响，制约个人社保费的筹集。

实行个人账户资金由民间运营。

由社保基金管理公司来托管和运营个人账户资金，可以有效地避免风险，保障资金安全增值。

如，可托管给股份制的社会保障基金管理公司管理。

政府应站在用社保制度促进经济发展的高度，而不能仅站在使社保基金安全和保值增值的角度来对待个人账户资金的管理问题。

要建立社保与经济发展相互促进的新型关系，以避免资金被政府挤占、挪用和增加政府管理的风险。

（六）重视社会保障基金经营，保证其不断发挥更大的社会效益。

社会保障基金经过长期的积累，会形成庞大的资
产，成为投资融资的一大财源。

如果西部省（市区）级政府能够通过立法规定社会保障基金的投资项目和投资比例，指导投资的方向，会促使社会保障基金向政府基础设施和重点项目投资，从而成为政府对国民经济进行宏观调控的有效手段。

社会保障基金的有效投资收入，也会使社会保障基金本身保值增值，以缓解西部社会保障基金不足，资金运转压力大的状况。

同时，也实现了推进经济社会的发展，可实现提高社会保障能力和促进经济社会发展双赢的目标。

（七）政府应减少对社会保障基金管理公司的投资限制。

在建立健全社保投资法规、发展多种金融工具、完善资本市场的同时，可允许社保基金管理公司自由地向各个产业和资金市场投资，广泛地选择投资工具，自由地寻求最佳的投资组合，而不是要求其将一定比例的基金存入银行或用于购买国债。

政府应当向保险基金提供尽可能多的优惠政策，如税收、利率优惠等。

对发展前景好、回报率高而稳定的垄断性行业也要向社保基金开放。

对有稳定收益，且需要政府公共财政投资的公共工程和公益设施建设，政府可采取以较高的利息向社保基金借款的方式，支持社保基金保值增值。

（八）进一步加大对特困职工困难补助的力度。

积极筹措资金，开展节庆假日期间的送温暖活动；进一步落实党政工青妇联合包保责任制，组建送温暖工程基地，实施送温暖基金行动，三年内，西部各省（市区）的主要县市和基层建
立基金组织要分别达到90%和70%；各省（市区）都要启动“百企助百模”活动，建立专项解困基金，并优先为困难劳模及家属提供就业岗位；积极开展帮助特困家庭子女的助学活动，不让一个孩子辍学；推进职工互助保障建设，通过公共合作医疗、互助互济等有效形式，以补充医疗保险为重点，减轻职工看病就医的经济负担；进一步鼓励和扶持非公有制经济发展，开展多种形式就业，包括积极发展职工再就业服务联社，力争5年内使下岗职工基本实现再就业；加大法律援助力度，建立健全省（市区）和县市工会两级法律援助机构，无偿为合法权益受到侵害的职工提供法律服务。

（九）加快地方法规建设，依法推进社会保障事业的发展。

西部现有的社会保障制度缺乏较高的法律效力和必要的法律调控，这与西部社会保障制度所应处的地位是不相称。

因此，在国家相关立法未完成之前，西部各省市区应当积极加快地方立法工作，解决社会保障领域法律缺位的问题。

人口素质差、经济实力弱、发展底子薄、各地经济发展状况不平衡，要在这样一个广大的欠发达地区建立起与全面建设小康社会相适应的完善的社会保障体系，同时又能够与各方面的承受能力相适应，就必须借鉴和吸取国际社会带有共性的经验，适当参照国际标准，但不能照搬；总结我国社会保障法制建设的经验，通过大胆改革和稳步推进制度创新，尽快建立起与西部全面建设小康社会相适应的社会保障法律制
度。

坚持效率优先、兼顾公平的原则；坚持法律调控与特殊政策调整相结合，对社会发展中某一特殊时期出现的急需要解决的特殊问题采取一些特殊性的政策加以调整。

如对国有企业下岗职工基本生活保障、再就业工程和吸纳扩招后的大中专毕业生就业等问题，就属于特殊阶段需要采取特殊政策来调控；对地方政府由领导决定挪用、挤占社会保险基金的行为，必须通过立法来明确其为违法犯罪行为，坚决依法予以禁止；通过立法解决社会保障费的收缴问题，加大强制收缴社会保障费的力度，对欠缴、拒缴社会保障费的，应依法追究其相应的法律责任。

以法律手段解决社会保障基金的支付风险问题，保证社会保障基金的安全。

西部很多省（市区）的社保基金当年收不抵支。

企业拖欠离退休人员社保金的事经常发生。

社会保险基金的支付风险涉及的是百姓的保命钱，严重影响着社会的稳定，其支付风险的潜在危险并不亚于金融风险。

通过立法建立社会保障基金的安全投资机制，如，在规范金融秩序的条件下，严格规定社会保障基金的投资方向和各项投资比例的上限，强化投资监管措施，保证社会保障基金运营的安全。

社会保障基金的保值和增值是社会保障基金运营管理的重要目标。

社会保障基金如果不能有效地增值，长期下去，必然会加重政府在社会保障方面的财政负担，也会对被保障人未来能够获得的实际社会保障水平产生不利的影响。

六是加快推进西部社会保障信息化方面的立。