中国公共危机管理体制存在的问题及对策

2012年3月陇东学院学报Mar2012第23卷第2期Journal of Longdong University Vol．23No．2中国公共危机管理体制存在的问题及对策
蔡峻林
（福州经济技术开发区发展和改革局，福建福州350015）
摘要：近几年来，自然灾害、安全生产事故、群体事件等突发公共危机时有发生，面对不确定性的危机，只有建立常态的管理应对机制，才能保证危机发生时，我们都能对其作出及时有效的应对。

以往我国的公共危机管理模式是依靠政府的权威，迅速动员社会力量应对危机，在没有完善机制和法律保障的情况下，开始了危机管理，也获得了一些有益的经验。

但是，公共危机管理的体系存在较明显的缺陷。

深入分析我国公共危机管理体制存在的问题，有助于我们更清醒地认识到我国现阶段危机的特点和成因，深化对于危机管理的研究，探索公共危机管理经验，从而提高公共危机管理能力。

关键词：公共危机管理；存在的问题；对策
中图分类号：D035文献标识码：A文章编号：1674-1730（2012）02-0132-03
收稿日期：2011-09-23
作者简介：蔡峻林（1970—），男，江苏常州人，硕士，主要从事公共危机管理研究。

一、我国公共危机管理体制的历史发展
我国对于公共危机管理研究起步较晚，在具体实践中并没有将危机管理作为政府日常公共管理的一部分来对待，而是把危机管理作为政府非常态的应急工作，由领导班子来研究采取应对措施。

应对危机的方式是被动的“撞击———反应”危机处置方式，一旦发生重大突发事件，有关信息首先要根据行政层级逐级上报，然后再临时组建工作组或指挥部商讨应对措施。

建国以来，公共危机管理体制的发展大约经历了三个阶段：一是单纯抢险仓促应对阶段，二是有限监测和条块管理阶段，三是危机全过程综合管理起步阶段。

从建国到20世纪末大致可以归到第一阶段。

在这期间，我国的危机管理主要体现在危机发生后的紧急处置和危机后的恢复重建，公共危机管理重治轻防。

危机管理主要针对的是旱、涝、地震等自然灾害和血吸虫病等公共卫生方面的疫情。

中国政府非常重视抗灾救灾，但对重大突发事件的预防和预测则非常欠缺，一方面是因为受科学技术条件限制对于一些自然灾害预测水平低；另一方面则是主观上缺乏危机管理意识，对危机事件麻痹大意。

但是这时期危机应对的体制动员能力很强，在重大突发性事件发生时，党中央、国务院高度重视、直接指挥，人民解放军全力支援。

20世纪90年代末至2004年，为我国公共危机管理的第二阶段，属于有限监测和部门管理阶段。

这期间我国重大自然灾害时有发生，生产事故数量随工业化进程而增加，社会群体事件的数量迅速上升。

在此阶段，我国的危机管理的条块分割特征较为明显。

在“非典”早期由于卫生部门和地方政府的危机意识不强，没能在疫情刚发生时进行有效控制，使得局部的公共卫生事件逐步扩大，最终形成了影响全国的公共危机，这也体现了有限检测和条块管理的特点。

2003年的“非
典”是我国公共危机管理发展史上的标志性事件，“非典”过后我国开始重视公共危机管理，并加快公共危机管理体制的建设。

2004年至今，为我国公共危机管理体制发展的第三阶段，我国公共危机管理开始朝着危机的全面综合管理方向发展。

国家层面组织编制了《国家突发公共事件总体应急预案》，各省市、各部门也编制了突发事件应急预案，国家应急预案体系初步建立。

同时，加快了公共危机管理法制法规建设工作，从宪法修正案、综合性法律、专门性法律、法规、规章到地方法规、规章，我国涉及突发事件应急管理的法律规范构成正逐渐完善。

2007年颁布了《中华人民共和国突发事件应对法》，标志着我国公共危机管理的法制框架基本形成。

二、我国公共危机管理体制存在的问题
（一）初步建立公共危机管理机构，但缺少常设性机构，部门条块分割、协调不足
目前，我国缺少国家层面的常设性的危机管理综合协调部门。

虽然，国务院有危机管理办公室，但该机构只是国务院办公厅底下的一个“值班室”，负责值守应急、信息汇总的工作。

如果有较大的公共突发性事件发生，超出地方政府或者相关业务部门的应对能力，国务院就临时组建指挥部或者领导小组来协调应对公共突发事件。

同样，地方政府也按照国务院的模式进行公共危机管理。

各级政府按照国务院的要求都先后组建的应急管理办公室，一般是在政府办公厅、办公室下设立应急管理办公室，承担具体的值守应急、信息协调工作。

各省市应急管理办公室下又根据实际情况设置安全生产办公室、防震抗震救灾工作领导小组、防汛防旱防风指挥部等部门危机管理机构。

这些机构的部门领导大多由相关行政部门首长兼任。

这种体制带来的缺陷不可避免。

一是临时
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组建起来的机构人员配合需要时间，直接影响工作效率和工作效果。

二是“临时性”的指挥机构在法律上没有应有的保障，在现行的机构中没有自己的位置，所以也就没有确定的权限，因此其实际工作的开展往往要靠对各职能部门的协调，而这样更多的是靠行政首长的重视程度和组织者的个人能力，带有很大的随意性和协调结构的不确定性。

三是因应对灾害性公共危机事件而成立的临时领导协调指挥机构不可能事先拟定系统的、成熟的危机应对管理计划，更不可能从国家安全角度或某一省的安全稳定角度设计和制定出中长期的危机应对计划。

此外，分部门与分类别的条块管理也是制约我国公共危机管理的瓶颈。

从组织管理看，虽然各应急部门的垂直应急管理体制较为完备，但各部门横向之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。

例如，化学污染事故的应急管理，环保部门、生产运输部门、安全生产监督部门和地方政府都有各自的应急预案和措施，但如何统一行动、统一调配、相互配合，事先各部门间充分协调不够，甚至互不知晓，条块分割的危机管理体制增加了控制公共危机的难度。

（二）已经初步形成公共危机管理法律体系，但与实践要求仍有一定距离
改革开放以来，我国在公共危机管理方面的法制建设取得了重大进步。

1982年新修订的宪法，对危机状态下的戒严制度进行了明确规定。

全国人大、国务院也制定了相关的部门法律法规。

如，1989年的《中华人民共和国传染病防治法》、1995年4月实施的《破坏性地震应急条例》。

2007年8月《中华人民共和国突发事件应对法》的出台，我国公共危机应急管理在立法及法律体系建设上取得了明显突破，目前，我国涉及公共危机管理的法律、法规也基本形成了宪法、法律、部门法规、规章等多个层次的立体框架，全国公共危机管理法律体系已经初步形成。

尽管如此，我国的公共危机管理法制建设上还存在一些薄弱环节。

如，在“非典”期间，政府为了防治“非典”，以行政命令的方式，让一些厂家生产了许多口罩、呼吸器。

“非典”疫情扑灭后，大量的口罩、温度计、呼吸器积压着，相关企业找到政府，希望能够给予一定的经济补偿，但非常难，国家没有相关的法律法规。

此外，我国在安全生产、防灾减灾、应急救援等方面的法律法规也不健全。

政府、企业、非政府组织、个人的公共危机管理职责和义务不明确个别领域虽然已建立公共危机管理法律，但是有些条款缺乏可操作性。

现有的一些公共危机管理法律法规在内容上规定得较为抽象，缺乏具体的实施细则和相应的配套措施，可操作性不强。

尤其是应急处理的程序规定得不够严格，甚至缺乏相关的程序规定，法律责任条款也不够明确、具体，这些都限制了应急处理的有效进行。

而且多数公共危机法律，在给行政机构配置相应的紧急处置权力的同时，却忽视了对该权力的约束和控制，忽视了各行政机构间的横向联系与监督关系，忽视了发挥下级机关和非政府组织的积极性、主动性和创造性。

（三）危机管理中政治动员能力强，但社会动员能力弱
在我国的公共危机管理体制中，政府作为危机管理的主体，具有很强的动员能力。

一日有重大突发性事件发生时，政府可以依靠权威或者行政命令动员一切可以动员的力量。

在历次重大突发事件中，军队总是第一时间赶赴灾害现场抢险救灾；医院抽调骨干医生参与医疗救助；红十字会则提供帐篷、食物等救灾物资；航空、铁路等交通部门为灾区与外界搭设专线。

政府的这种动员能力是其他国家无法比拟的。

但是，这种动员属于政府动员，所参与的机构要么是大型国企、要么是有政府背景的社会团体，社会力量参与危机管理还较少。

在我国，目前还缺少有效引导社会力量参与到公共危机管理中来的机制。

一直以来强势政府作为危机管理的核心，扮演着“全能政府”的角色。

公共危机管理往往采用政府内部决策的方式进行，其他力量社会参与决策的程度不高。

政府在对公民组织的管理上不规范，如对各类非营利性组织的登记管理实行双重管理原则，导致这类组织的自由发展受到限制，政治色彩浓厚，有着深厚的政府背景；有的甚至受委托可以行使行政处罚权。

总的说，在我国大多数非营利性组织缺乏根本的独立性和自治性，多数作为政府附庸，不构成危机管理主体地位。

想通过这种本身没有相对独立性的组织发挥不同于政府的力量显然是不现实的。

另外，我国公共危机社会参与的法制法规也不健全，公民参与的途径、形式、权利与职责等都没有明确的法律规定。

三、完善我国公共危机管理体制的对策建议
（一）设立专门的综合性危机管理机构
我国缺少一个专门负责公共危机管理的常设机构。

虽然，“临时指挥部”型的公共危机管理机制有一定的长处。

但不利之处也很明显，如危机管理机构的临时性、不长久必然对危机管理缺乏通盘和长期的考虑；临时指挥部考虑的重点是怎么把危机应付过去，对于危机的预防、监督灾害重建等问题较少关注；临时机构的人员一般是从各部门临时抽调，缺乏专业人员。

直接可行的办法是做强做大国家应急办，赋予其对公共危机管理的统一领导指挥和协调权，使其要担负起全面建设我国公共危机管理制度的职责，最终要发展成为独立于办公部门以外的专业危机管理部门，并努力向全灾种、全过程、全社会的全面危机管理模式发展，把危机管理作为公共管理的一项重要内容，使危机管理常规化。

（二）加强安全教育，增强全民的安全防范意识和应对各种危机的心理承受力
处置各类危机的有效性，不仅在于是否有完备的处置预案，国民的安全防范意识和应对各类危机的心理承受力是否充分也十分重要。

如：日本大地震引发的福岛核电站核泄漏事件，在我国引起了抢购食盐的事件，表明了我国部分国民应对危机的心理承受力以及防范知识的缺乏，提高国民这方面的素养，长期的教育必不可少。

具体来讲，可以从以下几方面着手。

首先，培养民众的公民意识，增强危机状态下的社会稳定性。

在危机教育内容中应该着重培养公众的公民意识，推动公民内在道德品质的提升。

公民意识的强化，使公民把个人信念和价值放在国家与社会、个人的现代社会结构关系中去认识和把握，增加公民理性的力量，在国家面临危机境况时，自觉履行公民义务，维护社会秩序。

从实质意义上讲，公民意识有力地推动着人的内在道德品格的培养和形成。

其次，加快公民的危机意识培养。

把各种突发事件的基本应对知识、技能的教育和培训加入国民教学计划，利用各种方法和媒介对社会公众进行危机意识和危机应对技能培养，让公众掌握正确的应对危机的措施与方法，明确个人在危机中的责任，提高整体公众的危机意识和危机应对能力。

最后，完善危机教育体系，使学校成为危机教育的主阵地。

根据其
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他国家和地区的经验，危机教育应从小抓起。

在幼儿园教育中就应对孩子进行粗浅的危机教育，然后沿小学、中学、大学梯级加深，形成系统的危机教育体系。

因此，学校应成为进行危机教育的主阵地。

（三）加快完善公共危机管理的法律体系
面对我国公共危机管理法制化的现状与存在的问题，为了进一步改善和提升我国公共部门危机管理的法制化水平和程度，可以从以下几方面来加强：
首先，加紧制定一部统一的紧急状态法。

我国目前涉及公共危机管理的法律法规多达110多部，但都为针对不同类型的突发事件而制定的。

对于这样繁多的下位法，没有统一的紧急状态法，容易导致执法过程中的冲突和矛盾。

当前迫切需要一部统一的《紧急状态法》，就有关问题进行规定，调节不同部门行政法之间的矛盾，指导公共危机管理工作。

其次，要完善公共危机管理的专门法律、行政法规。

目前，我国已经出台了很多关于危机管理的法律和部门法规，这些是现在的公共危机管理法律体系的主要组成部分。

但是我们仍然可以看到，在某些领域仍然存在着立法空白，对这些空白领域的立法工作，仍然是构建公共危机管理法律体系的一项重要工作；有了详细全面的部门法律法规，可以使不同类型的危机发生时，都可以迅速找到法律依据。

最后，要完善行政应急程序法律规范。

行政应急程序是紧急状态下政府的特殊行政程序规则，其目的在于有效地监督和约束国家在紧急状态下的行政权利，确保其始终在宪政和公共危机管理法制的框架下运行，充分保障公民的权利；同时维护国家能够在紧急状态下快速、高效的运行相关职能。

但我国现有的公共危机管理法规对行政应急程序少有规定。

因此，我国应进一步完善行政应急程序，在将要出台的行政程序法典中设专门章节就行政应急措施的预防程序、紧急处理计划程序、公开程序、应急措施简易程序、排除妨碍程序、救济程序等加以具体规定。

（四）动员全民参与危机管理，发挥非政府组织在公共危机管理中的作用
服务社会是非政府组织的重要功能，也是诸多非政府组织活跃的领域。

在美国，非政府组织在危机应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在危机的第一线进入危机处理的方方面面，而且在危机后重建和秩序恢复的过程中，提供着物资、人员、信息、技术等各方面的重要服务。

然而，在我国国内，非政府组织的参与并不尽如人意。

从总体水平上来看，民间组织的积极性还没有充分调动起来，民间组织的参与还极为有限。

同时由于缺乏体制之外的组织化管道，企业、个人的捐赠和志愿者参与也并不理想。

社会上要存在一个比较发达的非政府公共部门，才能在危机时刻显现出其效力。

同时，这些非政府组织真正是按照社会自主机制运作、具有独立决策权、基于社会基础、广泛公民参与的，只有这样，它们才可能具有非政府组织所应有的独特优势，也才能在危机管理中发挥其独特的作用。

因此，政府与非政府组织的良性合作，才是新型公共治理模式有效实现的途径。

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【责任编辑赵建萍】
Deficiencies of Public Crisis Management System
and Countermeasures in China
CAI Jun－lin
（Bureau of Development and Reform，Fuzhou Economic and Technological
Development Zone，Fuzhuo350015，Fujian）
Abstract：In recent years，natural disasters，accidents，incidents and other sudden public crises occur regular-ly．In the face of uncertainty in the crisis，we have to establish the normal management coping mechanisms，in or-der to ensure when a crisis occurs，we can make a timely and effective response．Previously，public crisis manage-ment pattern relied on the authority of the government，rapid mobilization of social forces to deal with the crisis，in the absence of perfect mechanism and the legal guarantee，starting the crisis management and gaining some useful experience．However，the public crisis management system has obvious defects．In－depth analysis of the problems existed in public crisis management system can help us more clearly be aware of the present stage of our country cri-sis characteristic and cause of formation，deepen the research on public crisis management，explore experience so as to improve the ability of public crisis management．
Key words：public crisis management；problems；countermeasures
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