农村义务教育政策落实的现状、问题与对策初探

农村义务教育政策落实的现状农村义务教育政策落实的现状、、问题与对策问题与对策初探初探
揭东县云路中学 江创树
摘 要：教育是社会繁荣发展的基础，也是民族振兴的基本保证，特别是基础教育更是整个中华民族实现伟大复兴的保障。

我国有百分之七十的人生活在农村，研究农村义务教育的发展情况对研究我国义务教育发展情况有着特别重要的意义。

本文将根据对广东省个别地方的实际情况对我国农村义务教育的发展现状、存在问题及其对策做初步探讨。

关键词关键词：：广东农村 义务教育 经费短缺 师资紧缺 教育目标定位 教学改革 师资开发
伟大的改革家梁启超在《少年中国说》中提到“少年智则国智，少年富则国富，少年强则国强，少年独立则国独立，少年自由则国自由，少年进步则国进步，少年胜于欧洲，则国胜于欧洲，少年雄于地球，则国雄于地球。

”这说明青少年的发展是整个中中华民族发展的关键。

教育特别是基础教育对青少年的发展又有着举足轻重的作用，所以，义务教育是我国长治久安、社会繁荣发展的基本保障。

义务教育的发展是社会发展的前提，研究义务教育的发展对研究社会的发展用极其重要的指导意义。

广东省是我国改革开放的前沿，研究广东农村义务教育的发展情况对研究我国义务教育的发展情况有管中窥豹之用，本文笔者将就广东省部分农村地区义务教育的发展现状、存在问题及其相关对策做初步探讨。

在广东迎来改革开放三十周年之际，和现实的地域经济格局相对应，广东粤东西两翼和粤北等珠三角及辐射经济区之外的广大农村地区的义务教育发展仍然处于迟滞状态，在农村税费改革和实行全面免除义务教育学杂费之后，农村基础教育在负着发展滞后的旧伤口下又出现了扩招滞后师资严重紧缺、教育质量明显下滑等新问题。

下面我们先来看看粤东地区农村义务教育的发展现状。

农村义务教育的发展现状
一、农村义务教育的发展现状
当前我国农村义务教育的发展现状是，在实行税费改革、学校收费实行一费制和2006全省开始实行全面免除义务教育学杂费之后，农村家庭免除了孩子接受基础教育的费用负担，更多农村孩子进入学校就读，广大农村地区的中小学的办学规模不断扩大，而因为教育经费有限和师资准备不足等多种因素影响，许多中小学的教学师资和学校硬件设施难以相应跟上办学规模扩大的步伐，从而导致了学校在校生数量上升的同时，教育质量却出现了明显的下滑。

笔者在粤东地区走访过程中，有很大部分家长受访者认为扩招后教育质量出现下滑；一部分受访者认为出现了严重下滑。

造成当前农村义务教育的办学困境的因素是多方面的，既有近来政府推进教育工作的相关政策的影响，更是农村地区广大中小学多年来始终无法走出办学囿圈、地方政府教育工作上的不足以及社会缺乏对基础教育的关注等多重历史因素的惯性积累所致。

接下来，我们来看看我国农村义务教育存在的问题。

当前我国农村义务教育存在的问题
二、当前我国农村义务教育存在的问题
1、教学经费不足是造成办学困境的关键性因素。

对于粤东西两翼和粤北等乡村地区，学校教育经费紧张甚至短缺是多年来的惯性现象。

如据葛新斌在2005年的---突破财政体制瓶颈加快农村教育发展----一文中的考察， 广东东西两翼和粤北山区存在着以下现象：一是没能全部彻底消除农村学校危房。

这些危房又分两种情况：一种是历史遗留下来的危房；一种是1990年代“普九”期间所建校舍，由于建筑标准和质量不高新产生的危房。

例如，普宁一地就有学校危房11.6万平方米；汕尾地区则有218所小学和83所初中亟需危房改造。

二是农村地区普遍存在着巨额教育债务。

这些教育负债，主要是由1990年代后期“普九”达标时拖欠的校舍基建款项，也有少部分属于近几年装备教育信息技术设施时欠下的银行贷款。

例如，截至2003年底，汕尾地区由于各种学校基建项目而负债达4亿元以上；截至2003年底，揭阳地区教育负债达5亿元以上。

三是粤东地区普遍存在着大班额甚至“二部制”现象，班级人数编排严重超员。

2005年第二轮农村税费改革彻底取消了农业税，也给农村义务教育投入体制带来了极大的影响。

在费税改革前，广东省农村义务教育经费主要有六个收入来源:财政预算内拨款收入、教育附加费收入、教育集资款收入、学杂费收入、社会捐资收入和其它收入。

以 2000年为例,全省农村义务教育经费总收入为89170 亿元,其中财政预算内教育事业经费拨款为 42199亿元,占总
经费投入的47.193%, 农村教育费附加收入8197亿元,占总收入的 10%, 农村教育集资收入 5142 亿元,占总收入的6104%; 杂费收入20130亿元,占总收入的比例为22163%, 社会捐资加其它各项收入约占总收入的1314% 。

从上面的数据来看 ,费税改革后农村教育费附加和农村教育集资取消以后将会导致农村义务教育经费总体收入减少约16.04%, 将近1/5, 这显然会使本来就十分短缺的农村义务教育经费更加窘迫。

同时税费改革后，教育集资和教育附加被取消了，乡级政府和农村不再直接承担义务教育的财政责任，其经费基木上就全落在县级政府身上，也就是以县为主，负责支付教育经费，而大多数县财政较为紧张，基本上为吃饭财政。

义务教育投资体制改革后，60%左右的县级财政无力保证义务教育支出，就2005年数据来看，农民的教育负担仍然很重，部分财力落弱的县不堪重负，于是出现了教师工资难以兑现、教育负债偿还无期、学校正常运转困难等问题。

在缺乏国家财政拨款大力支持的前提下，农村教育部门由于财政困难，不得不把增收超过学费的杂费变成最主要的经济来源，来维持学校的正常运转，这就是造成许多学校不规范收费而导致学生家庭教育减负有名无实的主要原因。

尽管农村中小学校教师的工资发放已基本有了保障，但是农村中小学公用经费和修缮投资经费不能得到落实，学校公用经费运转困难重重;有部分学校欠债问题久拖不决，利上加利，学校已不堪重负。

如揭阳市某中学单单因为建校舍就欠了好几百万的债务，好几年都得不到偿还。

据介绍，2006年全省免费义务教育学生人数约960万人，免杂费每学年31.33亿元，省财政需补助21.14亿元，占免费总额的68％，市、县财政约分担10亿元，占32％。

即使省财政加大教育经费的负担比例，对于许多市县来说，特别是经济发展落后的地区来说，负担教育经费依旧承担着巨大的压力。

另据最近有关报道，广东省教育厅厅长罗伟其在一次接受采访中表示，很多人以为现在义务教育实行免费了，以为免费以后义务教育的问题都解决了，其实义务教育经费的总量没有增加，这个蛋糕没有做大，只是说整个义务教育经费的来源结构发生了变化，就是原来由学生交的费用改成了政府投入。

政府的投入增加了很多，但真正用于义务教育的经费总量没有增加多少。

而对于现今办学条件差、扩招后师资紧缺、教学设施陈旧落后的众多农村学校来说，紧张的经费依旧是改善教学条件、保证和提升教育质量、保障和强化师资力量的根本制约因素。

而在一些学校，由于学校财政预结算和财政出纳监督制度不健全或人事教育腐败、搞基础建设、扩大办学规模等方面缺乏规划性等因素影响，是本来就很有限的教育经费的经营效益底下，造成教育投资效益大打折扣和有限资源的严重浪费。

2、师资资源严重趋紧，城乡义务教育资源分配进一步失衡。

长期以来，农村地区中小学校的教学软硬件资源与珠三角甚至与其经济辐射地带存在巨大的差距 ，资源配置严重短缺是不争的事实。

如今，许多中小学校在提升教育资源拥有的丰富度、增强
办学实力上却陷入了进退维谷的两难境地，甚至出现办学水平的历史性倒退。

这一方面是长期以来农村义务所能获取的教育经费有限而导致学校基础设施等教学硬件配置不足的惯性原因所致。

另一方面近些年来的教育政策改革新环境下出现师资削弱是许多学校扩招后教学质量陡然下滑的直接引因。

由于农村地区在教师的工资待遇、社会福利、生活环境以及提供事业发展空间等方面与发达的城市地区存在着巨大的差距，广东农村基层骨干教师从乡镇流向县城，从落后地区流向发达地区，特别是从粤东西两翼和粤北地区流向珠三角地区的现象一直存在，只不过一直未曾深刻地打破城乡教育资源分配的现实稳定状态，引起整个义务教育格局的巨大动荡。

而近几年来，由于市场经济体制运作已渐趋成熟，而政府在师资流动和民营办学等方面的政策逐渐放宽，教育的商业化特征渐趋加强。

在市场规律和当前宽松的政策环境下，乡村学校骨干教师外流更加严重，农村中小学师资愈趋短缺。

特别是2006年广东全省全面免除义务教育学杂费后，更多的农村孩子涌入学堂，而一直处于经费和师资紧缺状态的农村中小学校显然还未对此做好充分的准备，以至办学条件难以跟上现实的招生规模，出现学生招进来却没有老师给他们上课，或是出现用小学老师继续教初中等情况，教学成效陡然直下也就不难理解了。

再次是由于现在农村教师的工资直接由政府统一发放，而与学校的教学质量评价和监督脱钩，一些农村教师出现了做一天和尚敲一天钟、对学生敷衍了事的消极教学心态。

加之许多老师由于不满
足农村中小学的待遇，扩招之下学校给与的教学任务又过于繁重，城市高工资、高待遇的吸引力犹在。

常常是这山望着那山高，难以真正把精力和时间投入到教学当中，这也是教学质量下滑的重要原因。

另外农村学校任教的老师大多是民办教师，他们的学历通常都是初中到高中水平，而且没有经过正规的师范教育。

根据规定要转正参加培训考试得花一笔不少的钱，由于地方财政支出有限，教师工资又难发齐，这给教师带来沉重的负担。

而很多乡村任教的教师还要承担一些摊派，如修建公路、地方报纸的征订，这些费用全都直接从教师奖励性绩效工资工资中扣除，这些摊派根本就不同教师商量，犹如强盗拦路抢劫，这些做法直接损害了教师的利益。

一方面当地专科师范毕业生回乡任教，但政府由于教师工资、住房、福利待遇等开支大而无力接收，就揭东县而言2010的大专师范类毕业生只招收百分之二十左右。

虽然我省去年大力的办好代转公这件大事，但那些没有经过正规师范教育由民办教师转过来的教师又由于未达到《教师法》规定的合格学历，未取得相应的专业技术职称，未受过系统的培训，教学水平相对偏低。

能力有限而对学生的引导及培养造成阻碍。

这就导致教育资源被浪费，而少年儿童接受知识的领域变得越来越狭窄。

最后人事制度和管理制度又严重制约着师资资源结构的调整和资源作用的发挥。

农村很多学校，外语、体音美教师严重不足，一些课程无法开设。

一些老师往往是全才全职，什么课程都教，
很难保证教育教学的质量。

很多学生到了小学六年级还不如城里的二三年级的学生的文化水准。

农村中小学校，由于学校行政一级组织涣散，领导能力不足，使得原就不甚健全的教学评估监督体系所能发挥的作用微乎其微。

就难免使得学校的一些老师和行政办公人员工作松散，人浮于事，给学校的教学管理和教学质量带来负面影响。

在这次走访中有近三分之二的家长受访者认为目前农村义务教育应该优先解决的问题是保证学校的教学质量。

而认为是完全免费、校舍改造和教师培训的比例较少
3、机械复制城市以升学和培养精英为目标的传统应试教育模式及育目标错位。

农村教育机械复制城市以升学和培养精英为目标的传统应试教育模式，而这与农村的实际情况相距甚远，在国家实行高校全国统一招生考试制度下，由于在农村学校硬件、师资水平和资讯等方面的天然劣势，农村大学入学率，只有城市学生的十几分之一乃至几十分之一。

而依据国情现实来理性理解，许多农村家庭的孩子由于当今高等教育高昂的学费和农村家庭脆弱的经济防线，是很难承担起孩子接受高等教育甚至上高中的学费的。

无论当前还是今后，农村地区学生高中和大学升学率始终处于低水平的情况不会很快就得到改变，更多的农村学生在初中甚至小学毕业后便辍学回家帮工或出外打工。

所以农村教育应该是一个综合性的教育体系，以培养学生基本文化素养、科学文化常识、在生
活中发现问题和思考问题的能力和知识技能学习能力为目标，它在很大程度上影响着未来新型农民的综合素质，事关改变城乡二元制结构的实现和新农村建设主力队伍的素质建设。

但在众多农村中小学里，由于学科结构失衡，学生除了每天的文化课之外，德、智、体、美、劳得不到全面发展。

而一些学校和家长往往只关注优秀学生，忽视了大多数学生，使得这一部分学生的学习积极性常受到打击，导致大多数在校农村学生陷入“升学无望、就业无门、致富无术”的尴尬境地。

绝大多数的农村学生，苦读之后只能回乡务农。

因为缺乏生活技能，进城打工没门，搞二三产业无路，只好在家里闲着。

毕业后的农村青年不能很快融入当地的经济活动，造成农村劳动力的巨大浪费和盲目流动。

另外，农村普通初中教育，尤其是课程设置、教材编写与农业生产经营、城乡经济发展实际需要相脱节，学到的基础文化课，就连劳动技能课也都解决不了很多农村产业技术与经营管理问题。

而以追求升学为根本目标的教学模式难免使其课堂内容和教学方法枯燥乏味，缺乏对学生的吸引力。

在这次走访中，有57％的学生受访者认为当前所学的知识----有一点点作用，5％认为基本没有作用。

而毕业后的农村青年不能尽快融入到当地的经济建设中，又造成农村劳动力的巨大浪费和盲目流动。

所以，很多人都认为上不上初中都一个样，这是造成农村中学辍学率居高不下的一个重要原因。

4、学生辍学较多，读书无用论出现回潮
一方面受传统愚昧思想的影响认为读书无用而排斥教育，一些贫困地区地理位置僻远，与外界社会联系甚少，世代相传的生活方式和风俗习惯依然盛行。

不少人思想观念陈腐，认为孩子在家劳动是天经地义之事，而送孩子(尤其是女孩)上学是一大损失；另一方面又受市场经济的影响，在大学生就业整体不乐观的大背景下，那些背负着很大债务学习的农村孩子，一旦毕业无法就业，相对而言对于他们较高的教育风险投资就得不到回报，而农村义务教育的出口又被堵死或者不畅，即升入高一级学校的出口有限和职业教育极不发达，导致学了知识在农村基本没有什么用处，使得农村“读书无用论”重新回潮，尤其是那些家庭比较困难而成绩又不好的孩子，受家庭财力的制约，对教育的需求也很微弱，很多小学都没有毕业。

5、社会其他方面因素制约着农村义务教育的发展。

有些农村的基层领导对于义务教育的战略地位还没有一个清
醒的认识，将普及九年义务教育视为一个包袱，对上面采取应付、敷衍的态度，甚至通过造假的手段提高教育普及率调查。

检查合格之后就出现松懈的情绪，对于义务教育的重视和投入程度明显不足。

这将大大阻碍农村地区的义务教育发展。

此外，教育产业化改革之后，每年都有大量学生毕业后找不到工作。

很多农村家庭不愿面对这样的风险，情愿让孩子早日参加工作。

而且由于乡镇企业的调整，再加上自然灾害和税费制度的改革，农村家庭的经济增长幅度不大，有些甚至还呈下降趋势，
有些家长的文化水平较低，目光短浅，认为让不让孩子读书是自己的私事，这些家长只顾眼前的利益而没让孩子接受正规的教育。

这也是农村地区教育落后的一个重要原因。

由于各方面的因素，我国农村义务教育的普及率还远远没能达标，为了使我国的义务教育能迅猛发展笔者认为可以从以下方面努力。

三、当前农村义务教育办学困境存在问题的对策
随着广东经济社会的发展，教育的基础性、全局性、先导性地位日益明显，进一步提高九年义务教育水平，以农村免费义务教育为重点，推进农村教育发展和改革，实现国家提出的高水平高质量普及九年义务教育的目标，成为广东省的追求。

同时，我省正在大力推进教育现代化建设，虽然广东经济发展水平逐年稳步提升，城市化进程不断推进，但在当前农村人口仍然占了全省人口总量的决定性比重。

推进农村免费义务教育是教育现代化建设的必然要求。

农村义务教育是教育事业的重要组成部分，是教育工作的重中之重。

是搞好新农村建设和和谐社会建设的基础性任务，没有农村义务教育的现代化，就没有全省的教育现代化。

而作为经济大省，广东经济总产值连续多年居全国第一，为实施农村免费义务教育、高水平高质量普及九年义务教育创造了良好的物质基础，实施农村免费义务教育的条件和时机已基本成熟。

但当前农村义务教育的办学困境是极为严峻的，原因有来自社会环境变化、政策变迁和农村家庭就学观念等多方面的因素，解决农
村义务教育既需要动员包括政府、学校、农村家庭和社会各方面力量参与，也需要剖析问题形成的深刻原因，在应对中抓住关键，灵活运用多种手段，多管齐下。

1、保障学校教育经费，建立省级监管教育经费收支和教学评估专门机构，统筹和监管教育经费的投放，保证效益，逐步优化农村学校软硬件资源，改善教学条件。

保障学校的教育经费，关键是两点，一是投入教育的钱要够用，二是注重教育经费的运营效益，将每一分钱都花在刀刃上，即钱要花好。

而在现行的“以县为主”农村教育投入体制之下，广东农村教育经费短缺的物质根源，就在于农村经济发展水平较低，使当地财政无法获得足够的收入来支付农村义务教育费用。

这就导致了钱不够用。

以县为主的体制要求由县级政府负责本地教育发展规划、经费安排使用、校长和教师人事等方面的统筹监管，由于地方政府常因行政风气松散，对教育经费的用度监管不得力，对学校教学质量和人事管理缺少进行实时性的跟进评估，行政监督能力疲软，而一些学校学费收支管理操作缺乏规范，导致有限的教育经费投入才产出效益低下，浪费了资源。

设立省级专门监管教育经费和教学评估部门，是政策制定者、行政权力执行者重合，减少政策落实和行政执行效果在逐级下移中不断打折扣。

义务教育的财政支付的省级和地方县市------按照经济发展状况决定其负担比例---的财政负担部分收归该机构统筹进行教育收支
的预决算，发挥省级财政的作用，对县市经济发达者者多收，经
济收，机构针对每个县下设一个办公室，直接对该机构负责，负责每个县的义务教育收支管理和教学质量评估和人事管理工作的监督，与农村每一个学校直接挂钩。

这样政府的行政权力所能发挥的效益便能充分发挥出来。

教育费用能拨放到位，使用收支有度，用钱有方，便能为改善农村学校教学设施条件和增强师资力量做好根本保障。

2、多方入手，保障和增强农村学校的师资力量和其效益的发挥。

保障增强农村师资力量，是维持和提升农村学校现有教育水准，实现高水平高质量办好义务教育的关键因素。

工资过低、福利过少以及发展空间有限是促使乡村教师外流的主要原因。

必须在保障农村教师现有的工资、待遇的基础上，增加教师工资福利的费用支出，在考量当地生活水准的前提下给与当地公务员的工资和待遇，并保证其所受的的待遇与城市教师工资水平的相对均衡。

使得农村学校减少骨干师资外流、留得住现有的老师、吸引来新的老师。

加强教学质量评估和人事管理的监管。

教学和人事管理缺少监督，容易导致教师教学风气懒散，学校人事管理工作不到位，教学监督和管理流于形式，人浮于事，制度形同摆设。

由每个县级办公室与农村学校直接挂钩，在管理教育经费的预决算和拨付的同时直接监督 学校的人事管理和教学的实时跟进评估 。

保证学校师资力量的有效发挥和人事管理的决策的合理和公正，完善和
落实人事评价制度，制定给教学工作出色者升职加薪长效制度，保证制度实施的开放性和公平性，激励教师的工作热情。

进行对教师教学水平和业务素质的定期考核，构建农村教师终身教育体系，实施“农村教师素质提高工程”，开展以新课程、新知识、新技术、新方法为重点的新一轮教师全员培训和继续教育。

建立工作竞争机制，通过升值加薪和犯过处分激励教师的教学责任心和工作热情，为教师提供加强对教师的定期免费业务培训，鼓励教师参加进修，跟进最新的教育和学科研究的新成果，提高教师教学水平。

多方开源，为农村学校挖掘优质师资。

（1）、积极引导鼓励教师和其他具备教师资格的人员到乡村中小学任教。

（2）、建立城镇中小学教师到乡村任教服务期制度。

例如，建立珠江三角洲地区支援经济欠发达地区的教师对口交流制度；建立地级以上市区域内的“县对县”教师对口交流制度；建立县（区）内的“校对校”教师对口交流制度，实行校级领导和教师在县域范围内定期轮换,城镇中小学教师首次聘任高级教师职务，必须有在农村中小学或薄弱学校任教一年以上的经历；规定中小学教师申报评选特级教师和省级以上的优秀教师，必须有在农村学校支教一年以上的经历。

（3）、组织实施大学毕业生支援农村教育志愿者计划，当前，大学生开展社会活动或专业实习已成教育不可或缺的平台，可以尝试将在广大农村学校以一对一合作的方式设立实习和教学活动基地，让大学生利用课余时间轮回在乡村尝试执教，只要运。