关于《深圳经济特区海域保护与使用条例(草案)》修改情况的说明和审议结果的报告

关于《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》修改情况的说明和审议结果的报告

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我代表法制委员会，向常委会本次会议报告《深圳经济特区海域保护与使用条例（草案）》（以下简称《草案》）的修改情况。

为加强海洋生态文明建设，保护海洋生态环境，促进海域合理开发利用，市政府组织起草了《草案》，提请市人大常委会审议。2019年4月，市六届人大常委会第三十三次会议对《草案》进行了第一次审议。根据常委会审议意见，法制委员会组织有关部门对《草案》进行了修改，并经市六届人大法制委员会第二十六次会议统一审议，形成了《深圳市海域使用管理条例（草案修改一稿）》（以下简称《草案修改一稿》）。《草案修改一稿》对《草案》的主要修改和需要说明的问题如下：

一、关于法规名称和立法形式

常委会审议意见一致认为，《草案》包括海域保护和海域使用两个部分的内容，其中海域保护的内容过于单薄，海域使用管理的内容比较丰富，主要原因是国家海洋环境保护法刚刚修订不久，内容比较全面具体，目前需要细化补充的内容不是太多。而国家海域使用管理法和《广东省海域使用管理条例》颁布实施时间较早，内容比较原则，且没有进行进一步修订，需要补充细化的内容比较多。其次，《草案》将海域保护和海域使用管理放在一个条例中进行规范，形成既有一定联系，但侧重点显著不同的两个重心，而这两个部分的内容在上位法中均是分别立法。海域保护的主要上位法是《中华人民共和国海洋环境保护法》（1982年8月23日通过，2017年11月4日第三次修正）和《广东省实施〈/span>中华人民共和国海洋环境保护法办法》（2009年3月31日通过，2015年12月30日修正）。海域使用管理的主要上位法是《中华人民共和国海域使用管理法》（2001年10月27日通过）和《广东省海域使用管理条例》（2007年1月25日通过）。同时，机构改革之后，两个方面的工作分属两个不同的部门管理，海洋环境保护工作由生态环境部门负责，海域使用管理由规划资源部门负责。在一个法规中同时规定两个部门管理的两项不同性质的工作，在立法实践中比较少见。因此，我们同有关部门反复研究，并征求了部分常委会组成人员的意见，《草案修改一稿》将《草案》名称中的“保护”删除，集中规范海域使用管理。

关于立法形式。《草案》采用经济特区立法形式，理由是对上位法有部分变通规定，例如实行海域详细规划制度、创设海洋工程报建审批流程、建立海域使用管理线制度、授权海监机构以自己的名义执法、设立了更为严格的法律责任等。我们研究后认为，上述内容除行政处罚超过上位法规定的幅度之外，其他属于补充和细化上位法的规定。国家既赋予了我市经济特区立法权，同时也赋予了我市设区的市立法权。属于城乡建设、环境保护和历史文化保护三个方面的立法事项，且不需要变通国家法律、行政法规规定的，应当采用设区的市立法形式。关于行政处罚规定，我们认为国家海洋环境保护法、海域使用管理法以及相关法律、行政法规和广东省地方性法规的规定是适当的，不需要大幅度提高处罚标准。例如海洋环境保护法规定：对造成海洋环境污染的，除承担赔偿责任外，还视情形分别按照实际损失金额的百分之二十、百分之三十处以罚款，对不按规定向海洋倾倒废弃物的，处三万元以上二十万元以下罚款，倾倒境外废弃物的，处十万元以上一百万元以下罚款；根据海域使用管理法规定，未经批准非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，

并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款，对未经批准进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款，擅自改变海域使用用途的，处应缴纳海域使用金五倍以上十五倍以下罚款。因此，《草案修改一稿》采用设区的市立法形式，法规名称相应修改为“深圳市海域使用管理条例”。

二、关于本次修改的指导思想

（一）积极贯彻中共中央、国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》关于“支持深圳加快建设全球海洋中心城市”和“坚持生态优先、加强陆海统筹、严守生态红线、保护自然岸线”的要求，在严格保护海洋生态环境、严格规范管理的前提下，科学统筹本市海域利用，发展海洋经济，重点支持海洋科技创新、海洋科技成果转化，发展海洋新兴产业，提升海洋服务业。

（二）坚持节约优先、保护优先，通过严格规范海域使用实现严格保护海洋生态环境的目标。国家关于海洋环境保护、生态保护的法律、行政法规和广东省地方性法规制度比较健全，我市目前在这方面的创新空间不大，补充细化的任务也不重，因此《草案修改一稿》不再重复上位法关于海洋环境保护方面的规定，而是按照生态优先、保护优先的原则严格规范海域使用管理，从而实现合理开发利用海洋资源和有效保护海洋生态环境双赢的局面。

（三）针对我市海域使用管理的突出问题，适当补充细化上位法的规定，不求面面俱到。上位法有明确规定且符合我市实际的，不再作重复规定。目前我市海域使用管理面临的主要是海域使用审批制度不适应形势发展的需要，海洋工程监督管理制度不健全，部门职责不清晰，海岸工程管理也有部分环节缺失，需要予以补充和完善。随着我市海洋资源开发建设的逐步深入，海域使用项目及海洋工程建设会逐渐增加，如目前已经批准的透水构筑物用海8项，非透水构筑物用海23项，急需加强规范管理。其次，国家批准的填海工程如何加强工程管理、竣工后如何办理土地使用权证，缺乏具体可操作性规定，也需要进行补充和细化。

三、关于修改的主要内容

1.关于规划管理。《草案》专设一章“规划管理”，目的是想通过编制本市海洋功能区划、海洋环境保护规划、海域使用规划、海洋带保护与利用规划、重点海域详细规划等，加强我市海域保护与使用的规划控制，并规定了相关规划编制程序。政府议案是2018年11月形成并提交市人大常委会的，但是2019年5月中共中央和国务院发布了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求建立国土空间规划体系，实行多规合一，不再实行海洋功能区划制度，各地申报海洋功能区划的，一律不再受理。但国土空间规划制度尚在建立之中，许多细节尚未明确。目前地方立法很难就相关规划名称、形式、程序等作出具体规定。根据现行规划编制体制，地方立法可以结合本地实际对规划内容提出一些具体要求。因此，《草案修改一稿》删除了《草案》中“规划管理”一章以及有关具体规划名称和具体编制程序，只保留了海岸带保护利用规划、重点海域详细规划，并规定了需要通过国土空间规划和相关专项规划明确的具体事项。

2.关于加强岸线管理。加强岸线资源开发利用管理和保护是我市海域使用管理最重要的环节。按照国家关于严格保护自然岸线的要求，《草案修改一稿》参照国家海洋局发布的《海