构建符合我国国情的家庭福利政策体系_刘中一

家庭福利是政府依据法律和相应的政策，通过提供资金和服务，促进家庭功能发挥和解决家庭问题而采取的行动和措施。

家庭福利政策是以政府和社会为责任主体，以家庭为对象，通过工作福利、发放津贴和提供社会服务的形式，对有关家庭进行帮助的社会政策。

一、目前我国家庭福利政策体系存在的问题（一）我国现行家庭福利制度和政策体系面临的挑战随着改革的深化，计划经济体制下单位制全能的社会功能渐次剥离，福利供给的责任直接下沉到家庭，而社会竞争的加剧使得家庭福利供给能力严重缺乏。

在经济社会变革、老龄化、家庭小型化和人口大流动社会背景下，我们的家庭福利制度和政策体系面临着一系列的挑战。

1. 社会经济改革改变了家庭福利传统的单位供给方式。

单位由原来的福利提供者变为经营管理者。

养老保险和医疗保险制度逐渐取代了单位退休金制和医疗报销制，老人供养和医疗照顾的职能逐渐由社会和家庭承担。

2. 儿童照料与教育的支出加大。

在子女数减少与父母对子女期望上升的双重作用下，儿童抚育的成本日渐上升，其中儿童照料与教育的支出给家庭带来了一定的经济压力。

3. 家庭养老功能渐趋弱化。

一对年轻夫妻养育一个孩子并照养两位甚至更多老人的情况会越来越多。

缺乏适合老年人日常照料所需的社会资源供给，即使两代之间还有较强的经济联系，但在生活照料与精神慰藉上，老年人缺少除了家庭之外的其他资源。

4. 家庭经济保障作用“被强化”。

现行法律规定极大地强化了家庭对个人的福利责任和福利功能，使家庭对其成员的福利承担无限责任。

5. 婚姻和家庭的稳定性下降。

儿童和青少年当前和长远福利水平由此受到损害。

传统血亲价值理念受到挑战，亲属间相互依靠、支持力度变小，家庭代际支持价值减弱。

（二）我国家庭福利政策体系中存在的主要问题与改革开放前相比，我国的家庭福利机制发生了很大的变化。

但与社会主义市场经济相适应并能够促进整个社会协调发展的新型家庭福利政策体系还没有建立起来，公共政策缺乏对家庭层面的通盘考虑，家庭微观利　构建符合我国国情的家庭福利政策体系刘中一（中国人口与发展研究中心，北京 100081）[摘要]目前我国正处于经济、社会和文化转型的现代化进程中，传统的家庭结构、规模、功能已发生了深刻的变化，出现了许多新问题。

本文从保障家庭经济安全；支持家庭照顾能力，分担家庭照顾责任；实现区域内教育资源均衡发展等方面重构了我国的家庭福利政策体系。

[关键词]家庭福利 政策体系 国情[中图分类号]D632 [文献标识码]A [文章编号]1004-6623（2011）04-0080-05[作者简介]刘中一(1970—)，河北沧州人，中国人口与发展研究中心副研究员，社会学博士，研究方向：人口社会学研究。

2011年8月第4期 总第157期August 2011No.4 Total No.157CHINA OPENING JOURNAL开放导报【社会管理】益与国家宏观利益还未统筹兼顾，部分政策不利于提高家庭福利或维护家庭稳定。

其问题主要是：1. 政策内容过于狭隘。

将家庭问题归为社会政策范畴，较少考虑家庭问题的经济后果，导致应对人口家庭福利化经济后果的政策匮乏。

2. 政策功能比较单一。

我国当前缺乏满足家庭发展性需求的家庭福利政策。

如我国家庭福利政策规范和调整的领域主要局限于弱势家庭，有等同于“家庭救助政策”之嫌。

3. 政策理论指导缺乏。

没有显示出政府在支持家庭发展上的主流价值观。

如对于家庭福利的理念和原则、政府的责任和角色、发展模式、公益性与市场化问题以及国家福利资源的分配及监管问题都缺乏深入的研讨。

4. 政策视野偏重短期。

目前仍然没有形成应对支持家庭发展的国家战略，也没有出台家庭福利事业发展的中长期规划。

这很可能导致国家丧失应对家庭结构变动挑战的战略机遇期。

5. 政策体系“碎片化”明显。

我国家庭福利政策的城乡地域差异明显，农村家庭福利政策薄弱，不同经济区域间家庭福利政策发展不均衡，中西部欠发达地区的家庭福利政策相对粗疏。

6. 政策保障的政府缺位。

几乎所有的政策都侧重于强调家庭或个人的责任和义务，缺乏对个人实现家庭责任的保障与支持。

（三）原因分析从影响家庭福利政策体系建立和完善的角度分析，主要有以下几个方面：1. 家庭福利意识滞后。

与西方国家相比较，我们关于国家提供或国家保证的福利行为是一项“公民权利”的观念相对落后。

社会和国家总是在鼓励人们“自助”和“互助”，反对和歧视对国家保护体制的依赖。

2. 组织管理存在问题。

一些地方政府并没有对家庭福利给予足够的重视。

部门之间利益分割，常常难以达成共识，进而导致很多已经出台的家庭福利政策形同虚设。

3. 责任权益上的认识误区。

一是过分强调国家和政府的责任，一些人认为，家庭福利完全是国家和政府的责任，政府应该无偿地为所有家庭提供养老方面的福利。

另一种则是过分强调个人及家庭的责任，这是传统的家庭养老观念的延续。

二、我国家庭福利政策体系的初步构建（一）家庭福利政策体系的对象、主体和目标1. 家庭福利政策的对象和主体民生问题有两个层次，一是经济收入保障的层次，一是包括精神生活在内的生活保障层次。

家庭福利政策需要解决的主要是后者，社会保障政策主要解决的是前者。

但是，两者不是割裂的，只有把两者结合起来才能构成完整的民生问题。

家庭福利政策的主体并非完全是政府，应由政府、社会组织和家庭构成，只有在三项主体的互动关系达到一种协调和平衡的时候，才能够实现真正的社会效应。

第一，政府主体主要是指立法部门以及中央政府、地方政府等决策部门，职能是负责制定家庭福利法律和政策，统筹规划社会资源，实现社会资源的公正公平分配，缓和社会矛盾，解决民生问题。

第二，社会组织主体。

由基层社区、家庭福利团体、家庭福利中介协调机构等承担，负责推行政府制定的方针政策，根据社会需求制定调整福利服务计划，并直接参与福利设施运作以及福利服务活动。

同时，对居民生活中的福利问题进行调查、管理、指导。

第三，家庭主体。

家庭主体的需求变化动向、购买方式决定着政策的制定和福利提供的方式。

社会应该充分尊重利用购买者的意愿、需求、利益，为它们提供营利性的、非营利性的、公共性的福利服务。

2. 家庭福利政策的理念和目标我国家庭福利政策体系设计的核心思想，乃基于支持家庭的理念，促进家庭功能的发挥。

家庭福利政策体系设计的总体目的一方面基于维持传统家庭的稳定，另一方面在于应对我国社会、经济、文化变迁对家庭产生的影响。

我国家庭福利政策体系的中长期目标应当是：结合人口政策，加强对弱势家庭的经济扶助，以减轻其家庭照顾的负担，并确保家庭经济稳定；增进各种形态家庭内部的性别平等，落实两性工作平等政策，消除性别歧视的就业障碍；支持各种形态家庭照顾能力，分担家庭照顾责任，支持照顾老人、儿童、身心障碍者家庭的需求，减轻其照顾负担；预防并协助解决各种形态家庭内部的问题，协助各种形态家庭增进配偶、亲子、亲属间的良性互动。

我国家庭福利政策体系的中短期目标：协助低收入家庭有工作能力者参与劳动市场，及早脱贫；研究符合公平正义的个人所得税扣除额及免税额，以保障不同形态家庭经济安全与公平；鼓励提供员工与家庭友善的工作环境，减轻员工就业与家庭照顾的双重压力；推广与教育两性共同从事家务劳动的价值；建构完整的儿童早期教育系统，特别是协助发展迟缓儿童接受早期治疗；普及小区幼儿园设施及课后照顾服务等，减轻各种形态家庭照顾儿童的负担；增强各种形态家庭支持网络，协助各种高风险家庭等各种形态家庭自立；建立以小区（或区域）为范围的家庭支持（服务）中心，预防与协助处理各种形态的家庭危机。

综上而言，家庭福利政策体系的目标不是单一的，应当是多层次的目标链，其总体目标应当是发展家庭福利，提高家庭发展能力。

现实目标是在目前的条件下，政府从“关爱家庭”、“以人为本”出发，给予家庭更多的支持，通过帮助家庭及其成员提升能力来使家庭有效地履行责任和发挥积极的功能。

终极目标应当是促进和实现家庭的全面发展。

（二）家庭福利政策体系的设计原则1. 积极性原则。

家庭福利的价值含义在于强调生活状态的改进，以积极的福利替代消极的救济，以社会投资累积人力资本，以社会公平与团结促进经济稳定成长，以经济成长回馈人民家庭生活质量普遍之提升。

就我国社会目前阶段而言，政府应保障人民基本生存、发展的各项福利，并鼓励民间协力合作，以公私伙伴关系提供完善的服务。

2. 公益性原则。

我国家庭福利服务方式上要坚持无偿、低偿、有偿相结合，使不同层次的对象都能享有相应的福利服务。

根据不同类型服务的性质、目的及目标人群，政府要承担主导责任，可以直接提供服务，也可以通过财政补贴或税收优惠等政策鼓励，和支持市场或非营利组织提供服务，以使所有家庭都能够享受到和承担得起服务费用。

3. 循序性原则。

受经济条件的约束，达到社会合意的家庭福利状态需要在可能的条件下，进行综合的制度安排和方案设计。

我国的家庭福利政策和制度需要分轻重缓急逐步建立。

目前，最重要的是以儿童、少年、身心障碍者、老人均能在家庭中受到照顾与保护为优先原则，主动提出因应对策，尤其首要保障弱势家庭的生存发展权利。

4. 整体性原则。

政策体系是一个具有纵向结构和横向结构的有机整体，这是政策体系首要的，也是最基本的特点。

所设计的家庭福利政策元素、单元之间应当具有内在的结构性、逻辑性、层次性和关联性，以形成内容完备、功能完善的家庭福利政策体系。

5. 全面性原则。

家庭福利政策体系不仅包括应急和修补性服务，更要重视预防和早期干预；不仅要为个人提供服务，更要强调针对家庭整体功能的服务；不仅为困境家庭服务，也要为所有家庭服务；不仅为儿童服务，也要为成年人或家庭照顾者服务。

总之，要适度拓展家庭福利覆盖范围，将家庭福利服务对象延伸到所有家庭，并逐步实现城乡统筹、制度统一。

6. 多元性原则。

在多元架构中推进家庭福利政策体系设计，应尊重多元文化差异，营造友善包容的社会环境。

各项政策应尊重因不同民族、婚姻关系、家庭规模、家庭结构所构成的家庭形态，及价值观念的差异。

政府除应支持家庭发挥生、教、养、卫等功能外，并应积极协助弱势家庭，维护其家庭生活质量。

（三）我国家庭福利政策体系的具体构想1．保障家庭经济安全（1）建立全民普及的社会保障体系，保障所有家庭的基本经济安全。

社会经济安全体系的建构，应是当务之急。

以社会保险为核心，津贴为辅助，社会救助为最后一道防线作为其安全防护机制。

目前亟需在个人所得税的征收上纳入家庭视角，对抚养、扶养和赡养负担较重者试行减免，以减轻那些供养责任过于沉重家庭的经济压力，保障这些家庭的经济安全。

（2）加强对各种特殊家庭的津贴补助，以减轻其家庭照顾负担。

要制订津贴补助政策，发放儿童津贴、老人津贴、残疾人津贴、慢性病津贴等。

（3）协助低收入家庭有工作能力者，参与劳动市场，完善失业保障制度。