关于农村土地制度改革的观点综述及简评

关于农村土地制度改革的观点综述及简评覃国慈
摘要：鉴于当前我国农村土地制度存在的问题。

为了让农民与土地建
立稳定的利益关系并真正从土地中享有权利，也为了响应十七大的号召——“创造条件让更多群众拥有财产性收入”，有必要了解学术界关于农村
土地制度改革的观点，为酝酿新一轮土地改革做准备。

为此笔者综述了学
术界关于农村土地制度存在的问题及改革思路并在此基础上做简要评述。

关键词：农村土地制度；土地国有制；土地私有制；土地集体所有制；土地复合制
一、观点综述
“三农”问题的核心是农民问题，而农民问题的实质是土地问题。

我
国自1978年实行家庭联产承包责任制以来，农村经济发展成就显然。

主
要是因为这种土地经营方式克服了“大锅饭”的弊端，实现了经营者责、权、利的统一，因而充分调动了农民的积极性，促进了农业生产的增长。

但由于它是在农村生产力低下的情况下为解决农民温饱问题和激励劳动者
积极性而采取的变革性措施，随着我国工业化、城市化和现代化速度的加快，该土地制度的一些深层次弊端日益凸现，已不能适应社会经济发展的
需要。

解决农村土地制度问题，不仅关系到农村社会的稳定，还关系到和
谐社会的构建。

为此，学术界就当前农村土地制度存在的问题进行了深入
研究并在此基础上提出了诸多改革思路。

下面，笔者将对学术界的主要观
点予以综述。

(一)关于当前农村土地制度存在的问题
综合学者们的观点，目前农村土地制度存在以下四个方面的问题：
1、产权。

学者们认为农村土地在产权上的问题主要有：(1)土地的产
权主体不清。

虽然我国的《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、
《农业法》等重要法律都规定了农村土地属于集体所有，但这个规定相当
模糊。

例如：《宪法》中笼统界定为集体所有，《民法通则》中界定为乡(镇)村两级所有，而《农业法》和《土地管理法》则规定为乡(镇)、村或
村内农业集体经济组织所有。

这些界定要么笼统、要么含糊，“集体”究
竟指哪一级难以确定，并且现实中大多数农村地区的集体经济组织早已解
体或者名存实亡，无法行使农地所有权。

主体不清导致主体虚位，使土地
集体所有成了乡村干部的小团体乃至个人所有，引发了寻租行为的产生。

(2)土地产权的权能不完整。

土地所有权应该包括对土地的占有、使用、
收益、处分等权能，而我国的农村土地所有权受到很多限制，不完整。

例如：在占有上，有些土地因所有权的归属不明确而只能推定为国有；在使
用上。

法律规定集体所有的土地只能用于农业生产或与集体密切相关的建
设中；在收益上，国家征用集体土地的补偿大大低于土地的市场交易所得；在处分上，法律规定集体土地不得出让和转让用于非农业建设。

(3)土地
产权不稳。

尽管国家规定“土地承包期15年不变”、“30年不变”，但
许多地方不得不根据人口的增减而对土地进行重新分配或者调整。

频繁的
变动使农民无法对土地形成长期预期，降低了农民对土地投入的积极性。

2、征用。

土地征用是政府为了公共目的而强制性的将集体所有的土
地收归国有并给予合理补偿的一种政府行为。

土地征用权是政府的一种特权。

我国的土地征用制度问题突出，首先是滥用土地征用权，即将“公共
目的”的土地征用和“商业目的”的土地征用混杂在一起，导致耕地锐减
与被征用土地闲置并存；然后是土地征用的价格偏离市场价值、补偿偏低
及保障不到位。

在低价征用和高价出让的过程中，国家始终处于垄断地位，市场机制的缺乏使土地价格发生严重扭曲，直接后果是农民遭受严重的利
益损失。

有的甚至因为补偿不合理和保障缺位而成为无地种、无班上和无
保障的“三无”农民。

另外是土地征用程序不规范、不透明，暗箱操作泛滥。

3、经营。

学界认为农村的土地经营制度也有很多问题：一是土地经
营权的法律规定分散，不成系统。

因为土地承包经营权的相关法律规定分
散在《农业法》、《土地管理法》、《民法通则》、《村民委员会组织法》等法规中，带来法律适用的困难甚至冲突。

二是土地承包造成土地使用的
细碎化，难以实现规模经营。

现行小规模的平均化经营与社会要求的提高
土地经济效益相矛盾，并且土地流转和集中机制的缺乏妨碍了土地适度规
模经营，降低了农地使用效率。

兰是农民土地不能自由买卖、没有抵押权，妨碍了农民财产性收入的获得。

4、管理。

(1)管理模式不科学。

以征地为例，征地的具体操作和监督
在地方各级政府，但审批权在中央政府和省级政府，因为征地量大，审批
人员不可能到实地审核而在很大程度上只能依赖于上报的材料，这种本末
倒置的管理模式使审批流于形式。

(2)管理费用过高。

土地征用，首先要
到中央和省级土管部门审批，然后还要通过土地出让、租赁、作价入股或
划拨等方式才能提供给土地使用者使用。

此过程，程序多而杂，需要花费
大量的人财物。

(二)关于改革农村土地制度的思路
伴随着我国农村改革的进程，学术界对农村土地制度改革进行了探索
和讨论，并针对我国目前农村土地制度存在的一些问题，从不同的视角提
出了不同的改革思路。

主流思想有4派：
第一派：农村土地国有制。

主张土地国有制的主要代表人物有党国英、张德元、刘风芹、袁天勇、颜运秋等。

他们的理由是：1、土地国有化符合社会主义公有制的传统理论，避免了土地私有化可能带来的意识形态领域的争论，相对降低了改革
的政治风险。

2、土地国有化强化了国家对土地的宏观控制权，可有效遏
制土地兼并。

3、土地国有化赋予农民真正的地权。

可制衡低价征用土地、随意调整承包地、以土地为依据而乱收费等不合理行为，有助于减轻农民
负担。

4、土地国有化有利于最大限度地激励农业经营者对土地资源的充
分合理利用，便于国家对土地资源的有效管理。

5、土地国有化是保护国
家粮食安全的需要。

因为无论在什么社会制度下，粮食生产总是第一位的，而粮食安全属于公共品，政府应该承担起粮食安全的责任以保证公民的粮
食供给，所以必须实行土地国有化以实现这一重要目标；6、土地国有化
是保持农业可持续发展的需要。

因为在目前的农村土地集体所有制下，单
个农户对农业基础设施的建设、管理、维护及生态环境的保护无能为力，
而这些公共品具有很强的外部性且需要巨大的投入。

所以只能以国家为投
资主体，才能避免农户的短期行为，从而促进农业可持续发展。

反对土地国有化的学者认为农村土地国有化存在无法克服的缺陷：一
是土地国有化的路径很难选择。

也就是说国家采取什么方式获得集体的土地，要么是无偿剥夺，要么是有偿赎买。

但无偿剥夺必然遭到农民的反对，将会引起社会动荡；有偿赎买则会受限于国力。

二是运行成本极高。

因为
土地国有化后会有大量具体的土地管理事务，为了提高土地的利用效率，
国家必须自上而下建立一套业务机构，这必然加大运行成本。

三是很难达
到预期效果。

虽然国有化能保证农户的平等地权，克服土地经营权的垄断，但国有化后，国家不可能亲自从事农业生产，农村土地仍将是分散经营，
现行土地集体所有制下存在的问题并不会因土地国
有化而从根本上得到改变。

第二派：农村土地私有制。

主张农村土地私有制的主要代表人物有著名经济学家杨小凯、张五常、文贯中等。

他们认为现行的农村土地承包制是一种不彻底的改革，是平均
主义和效率之间妥协的产物；中国“三农”问题的主要症结就在于土地不
属于农民所有，农民不认为自己种的地是自己的，所以没有长远投资土地
的打算……。

主张土地私有的论据是：1、没有安全而长远的地权承诺，农民不愿
意进行长期投资，而土地私有迎合了农民占有土地的心理要求，能确保农
民对土地的排他性产权，使农民的收益得到保证，从而极大地激发了农民
的生产积极性，便于鼓励农民为保持和提高土地生产率而进行投资以避免
短期行为和掠夺式经营；2、现有土地制度虽考虑了公平原则，但没考虑
效率原则。

使土地更加细碎化，而土地私有化能促进土地合理流转，有利
于发展农业规模经济；3、土地私有化能方便农村人口向城市流动从而改
变中国的城乡二元社会结构。

第三派：农村土地复合所有制
学术界有不少学者提出了建立农村土地复合所有制的主张。

土地复合
所有制就是同一土地有两个或多个所有权主体，它是相对于单一所有制而
言的。

另一种观点建议实行土地的国家、集体、个人三元所有制。

即国营农、林、牧、渔场的土地为国家所有，原来集体的耕地、林果园地及共用的其
它场地为集体所有，农户的宅基地、口粮地、自留地、自留山等为个人所有。

三元所有制的优点在于：可兼顾国家、集体和个人三方面的利益。

缺
点在于：由于产权主体多元，容易引起利益冲突，土地管理工作的难度较大。

第四派：坚持并完善集体所有制
二、简评
从学者们针对当前农村土地制度的弊端而提出的改革思路来看，各派
观点各有优缺点，孰优孰劣，难以定论。

但不管农村土地制度改革最终采
纳哪方建议或者完全另辟蹊径，一个科学而合理的土地制度必须遵从1个
原理、参照3个标准并确保5大功能。

(一)遵从1个原理。

即坚持马克思主义的所有制形式取决于生产力发
展水平的原理。

农村土地集体所有制是在我国生产力水平极其低下时的权
宜性选择，但随着生产力水平的提高，特别是在我国已经融入多元化、全
球化经济浪潮的情况下，土地制度也应该与时俱进。

但在与时俱进的过程
中始终要遵从与生产力发展水平相适应的原理。

(二)参照3个标准。

笔者认为判断土地制度的优劣，要参照3个标准。

一要看是否具有较小的政治风险；二要看是否与我国农地所有制变迁的发
展方向相吻合；三要看是否具有较低的改革成本。

(三)确保5大功能。

一个合理的农村土地制度应该具有5大功能。

一
是激励功能，即能够最大限度地激发当事人的积极性；二是约束功能，即
能够做到制度边界明确、产权清晰，对当事人的行为产生约束作用；三是
利益分配功能，即能够合理地分配土地收益，正确处理劳动与报酬、公平
与效率之间的关系，从而降低成本。

提高效益；四是资源配置功能，即能
够合理配置土地资源以便人尽其才、地尽其利；五是保障功能，即能使不
确定性降到最低，使当事人有合理而稳定的预期，从而具有较好的保障功能。